II SA/Bd 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Nakło nad Notecią na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia osób upoważnionych do kontaktu z mediami oddala skargę. W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy w N., na podstawie art. art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia osób upoważnionych do kontaktów z mediami, mocą którego upoważnił do kontaktów z mediami z ramienia Urzędu Miasta i Gminy w N. wyłącznie osoby wskazane z imienia i nazwiska w § 1 zarządzeniu. Przedmiotowe zarządzenie, na wniosek Wojewody K., wpłynęło do organu nadzoru w dniu 5 marca 2010 r. W dniu 6 kwietnia 2010 r. Wojewoda K. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], podjętym na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważności w/w zarządzenia nr [..]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż dokonana ocena prawna doręczonego w dniu 5 marca 2010 r. zarządzenia nr [...] nasunęła wątpliwości organu dotyczące jego zgodności z prawem w zakresie użytego w akcie zwrotu "wyłącznie" odnoszącego się do osób upoważnionych do kontaktu z mediami oraz w zakresie powołania w podstawie prawnej aktu jedynie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bez jednoczesnego wskazania przepisu szczególnego, który upoważniałby Burmistrza do podjęcia zarządzenia w sprawie ustalenia osób upoważnionych do kontaktów z mediami. W związku z tym organ nadzoru, pismem z 22 marca 2010 r., zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w N. o ustosunkowanie się do zasygnalizowanych wątpliwości i przedstawienie stosownych wyjaśnień. W udzielonej pismem z dnia 29 marca 2010 r. odpowiedzi, Burmistrz Miasta i Gminy w N. wyjaśnił, że podjęcie przedmiotowego zarządzenia miało na celu polepszenie organizacji pracy poprzez usystematyzowanie kontaktów z mediami. Poinformował, iż wskazanie w zarządzeniu "wyłącznie" osób upoważnionych do kontaktu z mediami nie jest jednoznaczne z zakazem udzielania informacji przez pozostałych pracowników Urzędu i nie uchybia przepisom art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej powoływanej jako prawo prasowe). Z przepisów tych wynika bowiem, jak wyjaśnił Burmistrz, iż dziennikarz który zamierza uzyskać informację, powinien zwrócić się do kierownika jednostki lub pozostałych osób wymienionych w art. 11 ust. 2 prawa prasowego, którzy powinni udzielić informacji bądź też do kierownika jednostki o umożliwienie nawiązania kontaktu z pracownikami oraz swobodne zbieranie wśród nich informacji i opinii. Burmistrz poinformował również, iż wydane zarządzenie miało na celu wskazanie osób, które będą udzielały informacji lub wskazywały pracowników właściwych do udzielenia informacji, dołączając jednocześnie oświadczenia czterech pracowników Urzędu, w których stwierdzają oni, że udzielali informacji dziennikarzom. W zakresie pytania organu nadzoru dotyczącego przepisu szczególnego na podstawie, którego podjęte zostało przedmiotowe zarządzenie, Burmistrz zdaniem organu nadzoru nie udzielił odpowiedzi, lecz jedynie wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kierownikiem urzędu jest wójt, a zatem na nim ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowej organizacji pracy Urzędu Miasta i Gminy. Dlatego też przedmiotowego zarządzenia miało na celu polepszenie organizacji pracy poprzez usystematyzowanie kontaktów z mediami, a słowo "wyłącznie" miało zapobiec stosowaniu przez dziennikarzy przyjętej przez nich praktyki zwracania się, bez wcześniejszego umówienia, bezpośrednio do pracowników jednostki, od których oczekiwano natychmiastowej odpowiedzi. Nie podzielając złożonych pismem z dnia 29 marca 2010 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. wyjaśnień, organ nadzoru stwierdził, iż Burmistrz podejmując przedmiotowe zarządzenie w sposób istotny naruszył art. 11 ust. 3 prawa prasowego, co zaskutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Wydane zarządzenie bowiem, jak zaznaczył organ nadzoru, ogranicza swobodny dostęp dziennikarzy do pracowników Urzędu oraz swobodę zbierania przez dziennikarzy wśród pracowników informacji i opinii. Taką swobodę zaś gwarantuje im art. 11 ust. 3 prawa prasowego. Pracownicy niepełniący funkcji, o jakich mowa w art. 11 ust. 2 prawa prasowego, nie mają obowiązku udzielania prasie jakichkolwiek informacji oraz opinii i nie muszą się godzić na rozmowy z dziennikarzem, niemniej jednak usiłowania uniemożliwienia im kontaktów z dziennikarzami są sprzeczne z prawem i mogą być traktowane jako próby tłumienia krytyki prasowej w rozumieniu art. 44 ust. 1 prawa prasowego. Organ nadzoru podkreślił, że na podstawie art. 11 ust. 2 prawa prasowego, Burmistrz może upoważnić osoby jedynie do "oficjalnego" zajmowania stanowiska w mediach w imieniu Urzędu. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. Gmina N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia w całości oraz zarzucając mu rażące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3 i 5 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem, art. 91 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcia i niezastosowanie tych przepisów w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz art. 11 ust. 2 i 3 prawa prasowego poprzez przyjęcie błędnej jego wykładni i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący że kierownikiem urzędu jest wójt, stanowi normę kompetencyjną dla burmistrza do pełnienia funkcji pracodawcy w stosunku do zatrudnionych w urzędzie pracowników, co oznacza prawo burmistrza do samodzielnego regulowania zakresu obowiązków i powinności pracownika w ramach istniejącego stosunku pracy. W konsekwencji to burmistrz odpowiada za ład organizacyjny w procesie pracy urzędu, w tym i też za zakresy obowiązków zatrudnionych pracowników, w których to obowiązkach może się także mieścić obowiązek zbierania i udzielania informacji podmiotom zewnętrznym tj. mediom. W rezultacie wskazana w zarządzeniu podstawa prawna – art. 33 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniająca wójta do określenia w drodze zarządzenia organizacji i zasad funkcjonowania Urzędu, spełnia warunki ustawowe i nie wymaga uzupełnienia o przepisy prawo prasowego. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na postawie prawa, tj. w oparciu o normę kompetencyjną objętą treścią art. art. 33 ust 1 przywołanej ustawy, a zatem nie można było stwierdzić nieważności przedmiotowego aktu z uwagi na brak podstawy prawnej. Zaś zarzut organu nadzoru, że w sentencji zarządzenia nie wskazano art. 11 ust. 2 i 3 prawa prasowego jest chybiony, gdyż Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie udowodnił, że brak ten, podobnie jak użycie zwrotu "wyłącznie", powoduje niezgodności zarządzenia z prawem. Sporne zarządzenie bowiem nie wyklucza możliwości udzielania informacji mediom. Dlatego też, w ocenie skarżącej, istnieje brak merytorycznych przesłanek prawa materialnego do stwierdzenia nieważności aktu. Podkreślając, że na tle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można wyróżnić dwie wadliwości uchwał lub zarządzeń, tj. nieistotne naruszenia prawa i naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym i, że tylko te ostanie stanowią podstawę stwierdzenia nieważności aktu, skarżąca zaznaczyła, że brak powołania w podstawie prawnej zarządzenia przepisu prawa prasowego czy też użycie zwrotu "wyłącznie" w żaden sposób nie można zaliczyć do wadliwości aktu o charakterze kwalifikowanym. Ponadto skarżąca podniosła, że przedmiotowe zarządzenie nie podlega jurysdykcji Wojewody K., gdyż ingerencja nadzorcza wojewody może dotyczyć tylko zarządzeń "w znaczeniu materialnym" czyli zarządzeń enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę, taki zaś wypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca bowiem nie nakazał stosowania zarządzenia, jako formy prawnej każdego działania wójta, o ile przepis nie stanowi inaczej. Forma zarządzenia jest właściwa zatem tylko do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów wójta. Pojęcie "zarządzenie", jak podkreśliła skarżąca, zostało użyte przez ustawodawcę w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwiania konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach. Strona skarżąca zarzuciła również organowi nadzoru, nie wskazanie, poza art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, konkretnego przepisu prawa materialnego, który został przez organ gminy naruszony oraz nie dokonanie jego wykładni. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu skargi nie podlegania przedmiotowego aktu jurysdykcji Wojewody K., organ nadzoru wskazał powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi i jako takie w przypadku jego istotnej wadliwości jest nieważne oraz, że obowiązkiem organu nadzoru jest zbadania treści i sposobu podjęcia zarządzenia, jako aktu administracyjnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym i proceduralnym. W ocenie organu nadzoru bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący niewystarczającego i ogólnego wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że w podjętym przez niego rozstrzygnięciu nadzorczym nie chodziło tylko o to, że w podstawie prawnej zarządzenia przywołano jedynie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz o to, że wątpliwości organu nadzoru budził zastosowany w zarządzeniu wyraz "wyłącznie", lecz o istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 11 ust. 3 prawa prasowego, co organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszała ona prawo. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). W skazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. W przedmiotowej sprawi organ nadzoru stwierdził nieważność spornego zarządzenia z uwagi na istotne naruszenie art. 11 ust. 3 prawa prasowego. Celem oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest więc zbadanie treści zarządzenia z punktu widzenia spełnienia przez nie wymogów wynikających z prawa prasowego, a dotyczących tzw. dziennikarskiego prawa do informacji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 prawa prasowego dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji, w zakresie określonym w art. 4. Informacje w imieniu jednostek organizacyjnych są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 2 prawa prasowego). W myśl zaś art. 11 ust. 3 prawa prasowego kierownicy jednostek organizacyjnych są obowiązani umożliwiać dziennikarzom nawiązanie kontaktu z pracownikami oraz swobodne zbieranie wśród nich informacji i opinii. Z przytoczonych przepisów wynika po pierwsze prawo dziennikarza do uzyskania informacji od podmiotów wskazanych w art. 4 prawa prasowego i w zakresie w nim określonym (art. 11 ust. 1), a po drugie zaś odpowiadający temu prawu obowiązek udzielania w imieniu tych podmiotów informacji przez ich kierowników, zastępców, rzeczników prasowych lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 2). Innymi słowy podmioty wymienione w przepisie art. 11 ust. 2 prawa prasowego, i tylko one, mają obowiązek oficjalnego zajmowania stanowiska w mediach w imieniu określonej jednostki organizacyjnej. Na tle przywołanych przepisów wyłania się też prawo kierownika jednostki do wyznaczenia osób "obowiązanych" do oficjalnego kontaktu z mediami (art. 11 ust. 2) oraz jego obowiązek umożliwienia dziennikarzom nawiązania kontaktu z pracownikami jednostki oraz swobodnego zbieranie wśród nich informacji i opinii (art. 11 ust. 3). W przypadku jednak pracowników o których mowa w art. 11 ust. 3 prawa prasowego i jednocześnie nie pełniących funkcji o jakich mowa w art. 11 ust. 2 prawa prasowego nie istnieje obowiązek udzielania prasie jakichkolwiek informacji i opinii oraz godzenia się na rozmowy z dziennikarzami; ci ostatni bowiem, w odróżnieniu od pracowników o których mowa w art. 11 ust. 2 prawa prasowego, mają prawo, a nie obowiązek oficjalnego kontaktu z mediami tj. kontaktu w imieniu podmiotu w którym pracują. Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jakiekolwiek usiłowania uniemożliwiania kontaktu tych pracowników z dziennikarzami są sprzeczne z prawem i mogą być traktowane jako próby tłumienia krytyki prasowej. W ocenia Sądu zapis spornego zarządzenia określający osoby "wyłącznie" upoważnione do kontaktu z mediami, ma właśnie charakter ograniczający zarówno wynikające z art. 11 ust. 1 prawa prasowego tzw. dziennikarskie prawo do informacji tj. prawo dziennikarzy do kontaktu z pracownikami określonej jednostki organizacyjne, jak i uprawnienie pracowników tychże jednostek do udzielania prasie informacji i wyrażania opinii o działalności tych jednostek. Takie zaś ograniczenie prawa do uzyskanie i udzielenia informacji, jako sprzeczne z zapisami ustawy Prawo prasowe, stanowi zdaniem Sądu wadliwości aktu o charakterze kwalifikowanym, gdyż w sposób istotny naruszaja przepis art. 11 ust. 3 w zw. art. 11 ust. 1 prawa prasowego, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tego aktu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, iż tutejszy Sąd podziela pogląd, że nadzór organu nadzoru obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym, jaki i akty normatywnie o charakterze wewnętrznymi i akty nienormatywne. Art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie różnicuje bowiem aktów podlegających kontroli organu nadzoru i nie uzależnia tejże kontroli od charakteru danego aktu. Każda zatem uchwała i każde zarządzenie organu gminy bez względu na ich charakter prawny podlegają nadzorowi organów nadzoru. Skoro więc art. 91 w/w ustawy nie wprowadza podziału aktów, w szczególności podziału na zarządzenia o charakterze materialnym oraz zarządzenia które tego charakteru prawnego nie mają, nie można wywieść poglądu z treści art. 91 w zw. z art. 90 w/w ustawy, że wyłącznie porządkowe zarządzenia wójta podlegają kontroli organów nadzoru. Okoliczność więc, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu (patrz. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 417/07, publ. LEX nr 494380; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05, publ. LEX nr 186661; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08, publ. LEX nr 490094). Ponadto Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący że kierownikiem urzędu jest wójt, nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia spornego zarządzenia. Pomimo bowiem, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla wójta do pełnienie funkcji pracodawcy w stosunku do zatrudnionych w urzędzie pracowników i, że w związku z tym wójt jako pracodawca jest uprawniony do określania w drodze zarządzenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu oraz do samodzielnego regulowania zakresu obowiązków i powinności pracowników w ramach ich stosunków pracy, nie ma on uprawnienia do podejmowania działań i wydawania aktów, w ramach tej normy kompetencyjnej, które naruszałyby inne przepisy prawne rangi ustawowej. Każdy bowiem przepis prawny zajmuje określone miejsce w akcie normatywnym, a z kolei ten akt jest składnikiem określonej gałęzi prawa, w związku z czym nie można interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami prawnymi. Racje systemowe wykładni prawa nakazują rozumieć każdy przepis, biorąc pod uwagę inny przepis. W konsekwencji należy wskazać, iż dokonana w skardze interpretacja art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym była błędne i sprzeczna z dyrektywami wykładni systemowej, gdyż doprowadziła do rezultatu w postaci sprzeczności interpretowanego przepisu z innym przepisem prawnym tj. z art. 11 ust. 1 i 3 prawa prasowego. Zdaniem Sądu chybiony jest również zarzut skargi nie wskazania przez organ nadzoru, poza art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, konkretnego przepisu prawa materialnego, który został przez organ gminy naruszony, albowiem organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wskazał, iż w sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 11 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co też przekonywująco organ uzasadnił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.