II OSK 500/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 320/07 w sprawie ze skargi Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 320/07 oddalił skargę Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność wskazanego wyżej zarządzenia Burmistrza Miasta O. Nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zarządzenie Burmistrza Miasta O. wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...] W toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia Wojewoda stwierdził, że § 4 zarządzenia narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wojewoda D. wskazał, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w Dzienniku Urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy) i wchodzą w życie - co do zasady - po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Tymczasem zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nie zostało skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z ustawą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Miasto O., reprezentowane przez Burmistrza Miasta O.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że stanowisko Wojewody jest niezgodne z prawem, ponieważ narusza art. 41 w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż przepis art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), dając wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienie do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, unormowanie zawarte w art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienie do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05 podkreślił, iż zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w czasie podejmowania zarządzenia Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] - Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.; obecnie - Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skoro zatem zakwestionowane przez Wojewodę D. zarządzenie Burmistrza Miasta O. Nr [...] z dnia [...] jest aktem prawa miejscowego, to - w konsekwencji powyższego - powinno było zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niezależnie od podania do publicznej wiadomości dokonanego zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33). Powyższe uchybienie stanowi naruszenie procedury podjęcia zarządzenia przez organ gminy, a zatem jest to istotne naruszenie prawa. Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda D. nie naruszył w szczególności art. 41 w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem - jak wyżej wskazano - unormowanie zawarte w art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest unormowaniem szczególnym w stosunku do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Od powyższego wyroku Miasto O. wniosło skargę kasacyjną, opierając ją na podstawie: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez błędne uznanie, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów art. 41 i 42 ustawy o samorządzie gminnym, 2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji i w zw. z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. Z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu rozszerzającej wykładni granic kompetencji nadzorczych Wojewody naruszających zasadę ochrony samodzielności gminy i pozycji ustrojowej gminy. Mając powyższe na uwadze Miasto O. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, że wydane przez Burmistrza Miasta O. przedmiotowe zarządzenie nie jest zarządzeniem w rozumieniu przepisu art. 41 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie reguluje sprawy niecierpiącej zwłoki. Z tego też względu nie musiał zostać dopełniony przez Burmistrza wymóg art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na obowiązku przekazania Wojewodzie zarządzenia ustanawiającego przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia, celem poddania go kontroli przez ten organ nadzoru. Na uwagę zasługuje fakt, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest logiczny i spójny z przepisem art. 41 i 42 tej ustawy, ponieważ ustawodawca akty prawa miejscowego stanowione w Polsce m.in. także przez organy gminy, poddaje dodatkowo kontroli przez organ nadzoru, którym jest wojewoda, co jest uzasadnione charakterem normatywnym tych aktów, stanowiących przecież źródła prawa w Polsce (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawodawca nie nakłada takiego rygoru, jeśli chodzi o wszystkie pozostałe zarządzenia organu wykonawczego gminy. Z takim zarządzeniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem po 8 miesiącach funkcjonowania zarządzenia Wojewoda D. zwrócił się o jego nadesłanie w celu stwierdzenia nieważności. Sąd przyznając rację organowi nadzoru swoim działaniem naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. Burmistrz Miasta O. wydając przedmiotowe zarządzenie nie naruszył żadnego przepisu prawa, bowiem wydał je na podstawie i w sposób określony w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedmiotowe zarządzenie w § 4 stanowi, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania i podlega podaniu do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Oznacza to, że zarządzenie zostało ogłoszone zgodnie z treścią rozporządzenia, a to oznacza zgodność z prawem. Należy przy tym podkreślić, że zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje przyjąć, że powołany wcześniej art. 7 oraz przepis wykonawczy zostały skonstruowane w sposób świadomy, a to oznacza, że wskazany został sposób, w jaki ma być ogłoszone zarządzenie Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jednakże błędne zdaniem skarżącego stanowisko, że art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 41 w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda D., wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pismem z dnia [...] Wojewoda D. wniósł o przesłanie przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta O., które zostało przesłane przy piśmie Burmistrza z dnia [...] i wpłynęło do urzędu wojewody w dniu [...] W takiej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy zaczął swój bieg od dnia wpływu zarządzenia do organu nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu [...], a więc we wskazanym wyżej terminie. Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43). Powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji przyjął rozszerzającą wykładnię granic kompetencji nadzorczych Wojewody przez co naruszył zasadę ochrony samodzielności gminy i pozycji ustrojowej gminy. Wojewoda D. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdzają nieważność przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] wydanego w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O., nie należącego do zarządzeń porządkowych, działał w ramach ustawowych kompetencji nadzorczych nad działalnością organu gminy. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji i w zw. z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych spory wywołuje charakter prawny zarządzeń wydawanych na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych. Przeważa jednak stanowisko, iż akt wydany na podstawie powyższego upoważnienia posiada cechy aktu prawa miejscowego. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w powołanym w uzasadnieniu Sądu I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05 (Wspólnota 2006/17/49), iż akt tego rodzaju jest skierowany, co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie, ale nieokreślonego ich kręgu, a więc do każdego pomiotu, który w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej pragnie zajmować się czynnościami mieszczącymi się w granicach przedmiotowych wskazanego zarządzenia, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą skorzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny. Analiza przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] prowadzi do wniosku, iż taki właśnie charakter ma również akt, który stał się przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę D. Tym samym skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska wyrażonego ostatnio w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/07, w którym przyjęto, iż zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie ma charakteru prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Skoro zatem przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta O. należy do aktów prawa miejscowego powinno było zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] w § 4 stanowi, iż wchodzi ono w życie z dniem podpisania i podlega podaniu do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Ogłoszenie zarządzenia w dzienniku urzędowym powinno było nastąpić niezależnie od podania go do publicznej wiadomości dokonanego zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się w uzyskanie zezwolenia. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż uchybienie powyższe stanowi naruszenie procedury ogłoszenia zarządzenia przez organ gminy co skutkuje nieważnością całego aktu. Tym samym nieusprawiedliwione okazały się być również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.