II OSK 1216/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.-S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/06 w sprawie ze skargi J. S.-S. i M.S. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S.-S. i M. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz S. w dniu [...] wydał, na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33), zarządzenie nr [...], w którym określił wymagania, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ponieważ Burmistrz nie uwzględnił wezwania J. S.-S. i M. S. do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli oni pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 zarządzenia oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nieprawidłowe określenie miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości przekazywania odpadów, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania do najbliższego miejsca, w którym mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez pominięcie możliwości poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych w miejscach innych niż miejsca ich wytworzenia oraz ograniczenie takiej możliwości jedynie do najbliżej położonego miejsca. W odpowiedzi z dnia 12 września 2006 r. na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że wbrew zarzutom skargi nie stanowi naruszenia art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określenie w wymaganiach dla przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przepis uzależnia tylko wyznaczenie takiego miejsca, które wynika z treści wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Analiza załącznika uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wskazuje, że składowiska nie spełniające wymogów obowiązującego prawa zostaną zlikwidowane, natomiast wytypowane w uchwale, w tym wyznaczone przez Burmistrza składowisko w G., zostaną poddane modernizacji. Ponadto zgodnie z pkt 81 wykazu "Składowiska komunalne w województwie [...]" zawartym w części 3.1.7. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, czynnym składowiskiem dla Gminy S., jest G.. Wyznaczenie tego składowiska wynika także z Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy S. oraz Planu Gospodarki dla Powiatu S., zatem Burmistrz S. właściwie określił w zarządzeniu miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. S.–S. oraz M. S. wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Burmistrz był uprawniony do określenia tylko jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikającego z wojewódzkiego planu gospodarki odpadów, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest ograniczenie w Zarządzeniu możliwości przekazywania odpadów, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, tylko do jednego, najbliżej położonego miejsca, w którym mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest ograniczenie w Zarządzeniu możliwości poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych w miejscach innych niż tylko najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia oraz ograniczenie takiej możliwości jedynie do najbliżej położonego miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne. Ze wskazanych jako naruszone poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art.7 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r.,Nr 236,poz. 2008 ze zm.), art.9 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39,poz.251 ze zm., w dacie orzekania Dz.U.z 2001 r.,Nr 62,poz.628 ze zm. )nie wynika by interpretacja dokonana przez Sąd I instancji mogła być uznana za błędną. Istotnie, także w piśmiennictwie(m.in.W.Radecki,Paragraf i Środowisko.Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych,Aura 2006/3/s.36) podnosi się , że przyjęta w art. 9 ustawy o odpadach zasada bliskości pozostaje w związku z art.9 ust. 1a pkt 5 zgodnie z którym zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i rodzi wątpliwości , czy wójt ,burmistrz, prezydent miasta jest obowiązany w zezwoleniu wskazać na co najmniej dwa miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie przeważa pogląd iż to określenie trzeba interpretować zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa o odpadach , w tym z zasadą bliskości. Jeśli zatem jedno ze składowisk oferuje warunki – z punktu widzenia ochrony środowiska - wyraźnie lepsze od pozostałych, to właściwy organ wskazując w zezwoleniu na jedno składowisko nie narusza ani art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku ani art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Co więcej ,organ administracji jest do takiego działania zobowiązany – musi uwzględniać najlepszą dostępną technikę lub technologię i wskazywać miejsca położone najbliżej (art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach). Taką wykładnię należy uznać za uzasadnioną. Przyczyny dla których ustawodawca użył liczby mnogiej mogą być różne i niekoniecznie ta liczba mnoga oznacza "co najmniej dwa". Oceniając rozwiązania prawne w badanym zakresie należy mieć na względzie, jak już wskazano ,zasady ochrony środowiska i szczegółowe zasady wynikające z ustawy o odpadach a także ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Nie może być uznany za zasadny także zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieuznania przez Sąd zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta) wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za akt prawa miejscowego. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. Dokonanej w powołanym orzeczeniu z dnia 29 grudnia 2005 r. (II OSK 394/05) wykładni Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela. W tej samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprost określa co jest aktem prawa miejscowego – regulamin utrzymania czystości i porządku (art. 4 ust. 1 u.o). Nie określa tak natomiast aktu wydawanego przez wójta, będącego organem wykonawczym gminy. Trzeba by było zakładać nieracjonalność ustawodawcy gdyby uznać że w jednej ustawie jeden z aktów organów gminy( niewątpliwie o generalnym i abstrakcyjnym charakterze) określa się wprost jako akt prawa miejscowego a w przypadku innego aktu i to podejmowanego przez organ inny niż stanowiący zachowuje milczenie i nie wypowiada się w kwestii jego charakteru prawnego i nie wskazuje ,że jest to akt prawa miejscowego. Rada gminy jest organem stanowiącym i co do zasady to ona jest właściwa w sprawach stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarządzenie wójta jest aktem poprzedzającym wydanie odpowiednich zezwoleń, jest rodzajem oferty skierowanej do przedsiębiorców ( a nie wszystkich członków wspólnoty), zawierającej określenie i podanie do publicznej wiadomości ( a nie ogłaszanie w organie promulgacyjnym , co jest wymogiem koniecznym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ) wymagań – głównie technicznych - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia oraz ( ale tylko w odniesieniu do zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ) miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Te techniczne wymagania określane są poprzez opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. W przepisie art.9 ust. 7 pow. ustawy zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska, który - kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń – ma określać, w drodze rozporządzenia , szczegółowy sposób określania wskazanych wymagań technicznych. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r.,Nr 5,poz. 33) doprecyzowuje sposób określania wymagań obejmujących opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników , worków, bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych , stanowiąc że te wymogi należy określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego mają zastosowanie postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100,poz.908) i z tych względów upoważnienia do ich stanowienia nie określają sposobu regulacji .Wskazanie w rozporządzeniu , wyraźnie kategoryzującym adresatów zarządzenia , zasad określania wymogów jakie muszą spełniać przedsiębiorcy by ubiegać się o zezwolenie na świadczenie określonych usług, jest związane m.in. właśnie z tym, że przepisy powołanego rozporządzenia nie mają w tym przypadku zastosowania. Określenie tych wymagań następować ma w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto w rozporządzeniu doprecyzowano sposób podawania tych wymagań do publicznej wiadomości – w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych, mogą być one także – choć nie muszą – być ogłoszone w lokalnej prasie. Taka regulacja potwierdza nienormatywny charakter aktu określającego wymagania techniczne i sanitarne dla przedsiębiorców , nie będącego aktem prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do którego istnieje obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale mającego charakter pewnego rodzaju oferty, skierowanej do przedsiębiorców i nie ogłaszanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym (od ogłoszenia zależy obowiązywanie aktu normatywnego) ale jedynie podawanej do publicznej wiadomości w formach określonych w powołanym rozporządzeniu. Taką wykładnię potwierdza także przedmiot zarządzenia które, określając wymogi techniczno-sanitarne dla przedsiębiorców którzy zdecydują się ubiegać o odpowiednie zezwolenie, nie nakazuje im świadczenia jakichkolwiek usług ale umożliwia ich świadczenie ani nie określa ich sytuacji prawnej . Z tych względów należy uznać że zarówno językowa, jak i systemowa oraz celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku iż zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta), wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw , na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.