II SA/Wr 320/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie WSA Alicja Palus, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007r. sprawy ze skargi Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta Ol. oddala skargę W dniu [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wyżej wymienione zarządzenie Burmistrza Miasta O. wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...]. W toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia Wojewoda stwierdził, że § 4 zarządzenia narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Organ nadzoru podniósł, iż podstawę prawną pozwalającą wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) na unormowanie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, stanowi art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Przepis powyższy, przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowi tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych) oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Wojewoda zaznaczył, że działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest bowiem uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta w formie decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Tak więc określone przez wójta wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to jest w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Wskazując, że stosownie do art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi, organ nadzoru podał, iż przez przepisy odrębne należy rozumieć nie tylko przepisy ustaw i rozporządzeń, ale też przepisy określające warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca do uzyskania stosownego zezwolenia. Wojewoda D. wskazał, że określone przez wójta (tu - Burmistrza) warunki stanowią zatem akt prawny, który w sposób generalny i abstrakcyjny normuje warunki niezbędne do uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia na działalność. Stwierdził więc, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego. Na poparcie swoich wywodów przywołał wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 394/05 (Wspólnota 2006/17/49). W ocenie organu nadzoru, stanowisko powyższe uzasadnione jest nie tylko charakterem norm prawnych zamieszczonych w takim zarządzeniu. Dla identyfikacji charakteru prawnego danego aktu konieczne jest też ustalenie zakresu jego obowiązywania i roli, jaką pełni on w systemie prawa. Rozważając te kryteria w odniesieniu do zarządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wojewoda wskazał, że zarządzenie takie stanowi normatywną podstawę do orzekania o udzieleniu (bądź odmowie udzielenia) zezwolenia na działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tym samym zarządzenie takie, obok przepisów ustawowych i rozporządzeń wykonawczych, kształtuje sytuację prawną przedsiębiorcy ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Na marginesie zasygnalizowano, że wymagania przewidziane w przedmiotowym zarządzeniu muszą też spełniać gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność w tym zakresie, mimo że nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia na działalność (art. 7 ust. 5 ustawy). W opinii Wojewody istnieją zatem pełne podstawy, by stwierdzić, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy rodzi skutki prawne poza strukturami administracji publicznej, więc nie może być kwalifikowane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym. Ze stanowiskiem tym koresponduje art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego jednoznacznie wynika, że zarządzenie - rozumiane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym - nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Jeżeli zatem ustawa upoważniła organ gminy do określania warunków, od których zależy prawo przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej w danym sektorze, to akt określający te warunki z pewnością nie może mieć charakteru wewnętrznego, a jego funkcja może być spełniona tylko przy założeniu powszechnego obowiązywania na terenie właściwości organu, który taki akt wydał. Zgodnie z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). Do odrębnej ustawy w zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła również art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy) i wchodzą w życie - co do zasady - po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (art. 4 ust. I ustawy). Wskazując na powyższe organ nadzoru wywiódł, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto ustawodawca wprowadził jako zasadę 14-dniowy okres pomiędzy ogłoszeniem zarządzenia i jego wejściem w życie z możliwością skrócenia tego okresu w wyjątkowych przypadkach. Tymczasem zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nie zostało skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z ustawą. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z zapisem § 4 zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. § 4 zarządzenia przewiduje podanie jego treści do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych Urzędu Miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. W ocenie Wojewody nie jest to jednak wystarczające do stwierdzenia, że ustawowy tryb konieczny do wejścia aktu w życie został zachowany. Z uwagi na podjęcie § 4 zarządzenia z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stwierdzono nieważność zarządzenia w całości. Brak bowiem reguły, jak i nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkuje nieważnością całej uchwały. Organ nadzoru wskazał przy tym na wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1113/98 (OSS 2001/1/16) oraz z dnia 10 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2138/03. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Miasto O., reprezentowane przez Burmistrza Miasta O. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że stanowisko Wojewody jest niezgodne z prawem, ponieważ narusza art. 41 w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten statuuje zasadę określającą formę aktów prawa miejscowego oraz wyjątki od tej zasady, stanowiąc, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, a jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Oznacza to, że stanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji rady gminy, która ustanawia je w formie uchwały, a wyjątkowo tylko w przypadku niecierpiącym zwłoki akty prawa miejscowego mogą przybrać formę zarządzenia i być wydane przez wójta. Wskazano następnie, iż art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, czyli uchwał rady i zarządzeń porządkowych wójta, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że wydane przez Burmistrza Miasta O. przedmiotowe zarządzenie nie jest zarządzeniem w rozumieniu przepisu art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie reguluje sprawy niecierpiącej zwłoki. Z tego też względu nie musiał zostać dopełniony przez Burmistrza wymóg art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na obowiązku przekazania Wojewodzie zarządzenia ustanawiającego przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia, celem poddania go kontroli przez ten organ nadzoru. Strona skarżąca stwierdziła, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest logiczny i spójny z przepisem art. 41 i 42 tej ustawy, ponieważ ustawodawca akty prawa miejscowego stanowione w Polsce, m.in. także przez organy gminy, poddaje dodatkowo kontroli przez organ nadzoru, którym jest wojewoda, co jest uzasadnione charakterem normatywnym tych aktów, stanowiących źródła prawa w Polsce (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawodawca nie nakłada takiego rygoru, jeśli chodzi o wszystkie pozostałe zarządzenia organu wykonawczego gminy. Zdaniem skarżącego z takim zarządzeniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem po 8 miesiącach funkcjonowania zarządzenia Wojewoda D. pismem z dnia [...] zwrócił się o jego przesłanie. Zarządzenie to zostało przesłane pismem z dnia [...], a nie jak zapewne omyłkowo podaje w rozstrzygnięciu nadzorczym pismem z dnia [...] i prawdopodobnie wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...], a nie jak ponownie omyłkowo podaje Wojewoda w dniu [...]. W tej sytuacji Wojewoda D. jako ustawowy organ nadzoru nad działalnością gminną, sprawujący ten nadzór na podstawie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), nakazując gminie publikację zarządzenia w dzienniku urzędowym nie będącego zarządzeniem porządkowym, doprowadza de facto sam do złamania prawa. W opinii strony skarżącej zarzut, że został naruszony art. 88 Konstytucji i art. 13 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego, jest nietrafny w świetle analizy całego rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, a nie tylko jej wybiórczego stosowania. Dodatkowe argumenty na poparcie powyższego twierdzenia można znaleźć w art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), czy też w art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Skarżący prezentuje pogląd, że przepisy dotyczące stanowienia aktów prawa miejscowego na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego stanowią normy ius cogens, co oznacza, że nie można ich stosować rozszerzająco, jak to czyni organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym. Odrębną sprawą jest, czego skarżący nie kwestionuje, że przedmiotowe zarządzenie zawiera elementy prawa miejscowego, co potwierdza także NSA, w przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05. Jednakże skarżący uważa, że w takim razie upoważnienie ustawowe do wydania przez wójta, a nie radę gminy uchwałą, zostało wadliwie skonstruowane w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i Wojewoda winien podjąć działania zmierzające do jego zmiany przez ustawodawcę, a nie "karać" organ gminy uchyleniem nadzorczym, mimo, że zarządzenie to podjęte zostało przez Burmistrza zgodnie z obowiązującym prawem, szczególnie w zakresie jego publikacji. Strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń powołała się na literaturę prawniczą (W. Radecki "Utrzymanie porządku i czystości w gminie" (komentarz do art. 7) Dom Wydawniczy ABC 2006 wyd. II). W skardze wskazano ponadto, że w dniu [...] Burmistrz wydał zarządzenie o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a na poparcie swoich wywodów przywołał wyroki NSA z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03 (OwSS 2004, nr 2, poz. 43) i z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/01 (Lex 81765) oraz powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06 (OwSS 2007/2/33). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia). W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O. Organ nadzoru uznał, że § 4 tego zarządzenia narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), co skutkuje nieważnością całego zarządzenia, bowiem nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Zdaniem strony skarżącej powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte niezgodnie z art. 41 w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 42 tej ustawy, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Art. 41 ustawy o samorządzie gminnym określa ogólną regułę, że akty prawa miejscowego są stanowione przez radę gminy w formie uchwały (ust. 1) oraz że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (ust. 2). Przepis art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), dając wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienie do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, unormowanie zawarte w art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienie do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05 (LEX nr 177227) podkreślił, iż zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie. W wyroku z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06 (OwSS 2007/2/33) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu także stwierdził, iż zarządzenie burmistrza wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w czasie podejmowania zarządzenia Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia 24 lipca 2006 r. – t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm; obecnie – t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skoro zatem zakwestionowane przez Wojewodę D. zarządzenie Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta O. jest aktem prawa miejscowego, to – w konsekwencji powyższego – powinno było zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niezależnie od podania do publicznej wiadomości dokonanego zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33). Zauważyć wypada, że wiele gmin z terenu całej Polski, uznając, że zarządzenia organów wykonawczych gminy podejmowane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są aktami prawa miejscowego, publikowało przedmiotowe zarządzenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Przykładowo można wskazać zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia 5 września 2007 r. (Doln. Dz. Urz. nr 236, poz. 2747); zarządzenie Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 10 sierpnia 2007 r. (Doln. Dz. Urz. nr 225, poz. 2671); zarządzenie nr 22/2007 Wójta Gminy Inowrocław z dnia 22 maja 2007 r. (Kujaw. Dz. Urz. nr 83, poz. 1304); zarządzenie nr 24/07 Wójta Gminy Stoczek Łukowski z dnia 2 maja 2007 r. (Lubel. Dz. Urz. nr 124, poz. 2441); zarządzenie nr 36/06 Wójta Gminy Lubowidz z dnia 2 listopada 2006 r. (Mazow. Dz. Urz. nr 102, poz. 2560) i szereg innych. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie procedury podjęcia zarządzenia przez organ gminy, a zatem jest to istotne naruszenie prawa. Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda D. nie naruszył w szczególności art. 41 w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem – jak wyżej wskazano – unormowanie zawarte w art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest unormowaniem szczególnym w stosunku do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.