II GSK 215/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. O. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 577/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję S. K.O. w P. z dnia [...] maja [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. O. w P. na rzecz J. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 listopada 2010 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchylono zaskarżoną decyzję. W świetle akt sprawy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., o której wyżej mowa, utrzymano w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], nakładającą na J.T. karę pieniężną w łącznej kwocie 30.579,00 zł za zajęcie pasa drogowego na czas wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w m. D. na działkę nr ewid. [...] do stacji kontroli pojazdów bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. oraz za wybudowanie zjazdu z ww. drogi wojewódzkiej o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym z dnia [...] września 2005 r. za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów skarżącego, a także nie zajął stanowiska co do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W szczególności w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił przyjętej za podstawę do naliczenia kary pieniężnej powierzchni pasa drogowego zajętego przez skarżącego. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę organ powinien również rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego na okoliczność jaką powierzchnię według dokumentacji miał mieć zjazd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie: • przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 15 k.p.a., i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, • przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia odmiennie interpretującego ten sam przepis prawa w podobnym stanie faktycznym, przez co utrudnione jest rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazał organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 309/10, wydanym w innej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Rozpatrując dwie, przeciwne tezy obydwu wyroków, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 153 p.p.s.a., iż Sąd wydał w jednej z tych spraw mylne rozstrzygniecie. Tym samym organ odwoławczy nie wie, czy prawidłową interpretacją przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest ta, w myśl której, organowi wyższego stopnia nie wolno w całości ani w znacznej części przeprowadzić postępowania wyjaśniającego (orzekać co do istoty sprawy po częściowym uzupełnieniu materiału dowodowego), czy też ta, w myśl której organ wyższego stopnia musi przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty. Według organu odwoławczego zarówno w jednej jak i drugiej sprawie do wydania decyzji merytorycznej konieczna jest interpretacja zapisów dokumentów geodezyjnych (map i planów) oraz wiedza szczególna, którą posiada urbanista/geodeta. Tym samym bezzasadnie Sąd różnicuje sprawy zajęcia pasa drogowego i warunków zabudowy pod kątem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż w jednym i drugim przypadku konieczna jest wiedza specjalistyczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Wymogiem formalnym skargi kasacyjnej, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Tego wymogu nie spełniała skarga kasacyjna odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do tych podstaw kasacyjnych. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej oraz wywiedzenie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do wskazanego przepisu art. 176 p.p.s.a. Z powyższych względów nie został skutecznie podniesiony wskazany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 15 k.p.a. Nie jest także zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, co wymaga podkreślenia, na potrzeby uzasadnienia wskazanej podstawy kasacyjnej, jaką w niniejszej sprawie jest przepis art. 153 p.p.s.a., brak jest jakichkolwiek podstaw dla powoływania się na zalecenia udzielone organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 309/10 wydanym w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym, bo dotyczącym warunków zabudowy terenu, zresztą ze skargi innego podmiotu niż skarżący. Zalecenia wydane w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 309/10 są bowiem miarodajne i obowiązujące tylko na gruncie tej sprawy, nie zaś niniejszej sprawy. Toteż, bezprzedmiotowe jest powoływanie się organu w niniejszej sprawie na zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. udzielone organowi w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 309/10. Ponadto, skarga kasacyjna nie uzasadniła naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przepisu art. 153 p.p.s.a. w następstwie zalecenia organowi konieczności przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego na okoliczność jaką powierzchnię według dokumentacji miał mieć zjazd. Co więcej, skarga kasacyjna nawet nie rozważała, iż wspomniane zalecenie Sądu pierwszej instancji miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.