II GSK 810/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 330/10 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, kontroli oraz protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r., I SA/Bd 330/10, odrzucił skargę R. Spółki z o.o. w P. na czynność z dnia [...] grudnia 2009 r. polegającą na przeprowadzeniu w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, ewentualnie – w razie uznania przez Sąd, że zaskarżenie czynności przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych jest niedopuszczalne – na kontrolę przeprowadzoną przez organ w dniu [...] grudnia 2009 r. stwierdzoną protokołem nr [...], oraz ewentualnie na protokół z powyższej kontroli z kontroli w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w lokalu ".P." w T., przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w T. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że na czynność eksperymentu oraz kontroli, a także na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd I instancji uznał, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mającym zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że zaskarżone w sprawie czynności organ przeprowadził na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 listopada 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych. Z treści przedmiotowego protokołu kontroli, funkcjonariusze Urzędu Celnego w T. stwierdzili nieprawidłowości polegające na możliwości stosowania na grach na automatach, w różnych etapach gry, stawek rozegrania wyższych niż dopuszczalna ustawowo o równowartości 0,07 euro. Ponadto kontrolujący wskazali, że nie ustalili, czy wartość jednorazowej wygranej na automatach może być wyższa niż dopuszczalna ustawowo równowartość 15 euro, nie ustalili stanu plomb zabezpieczających przed ingerencją z zewnątrz oraz nie dokonali ustaleń dotyczących ksiąg kontroli eksploatacji automatów. Sąd wskazał, że z ustaleń protokołu kontroli wynika, że kwestionowane czynności nie nakładają na stronę skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa. Protokół ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. Wprawdzie w związku z przeprowadzoną kontrolą zostało wszczęte postępowanie karne skarbowe, jednak ustalenia kontroli nie przesądzają o nałożeniu na skarżącą obowiązków czy sankcji wynikających z prawa karnego skarbowego. W skardze strona podnosi też, że efektem przeprowadzonych czynności było odebranie jej uprawnienia do prowadzenia działalności. Należy podkreślić, że sam protokół nie pozbawia spółki tego uprawnienia. W ocenie Sądu sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne czy administracyjne. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie pozbawia strony żadnych uprawnień i nie nakłada żadnych obowiązków. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. R. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżone czynności lub akty nie mają charakteru aktu lub czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa: - art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), - art. 2 ust. 2b i art. 15 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341 ze zm.), - § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), - rozdziału III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), - art. 291 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zaskarżona czynność dotyczy następujących uprawnień skarżącej: - prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia, - do legitymowania się ważną rejestracją badanych automatów, poświadczoną decyzją Ministra Finansów w zakresie dopuszczenia automatu do użytkowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, że nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu. Zdaniem skarżącej są to akty lub czynności, które m.in. mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio. Dokonanie czynności i wskazanie określonego jej wyniku w ocenie prawnej, powoduje zdaniem spółki, zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnie działań (postępowań i decyzji administracyjnych), które powodują określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd wynik zaskarżonej czynności wyrażony w formie oceny prawnej stanu ujawnionego ma w świetle przepisów prawa wpływ na realizację dwóch uprawnień skarżącej – po pierwsze wobec stwierdzenia w wyniku przeprowadzenia zaskarżonej czynności kontroli niezgodności działania automatu z prawem, Naczelnik Urzędu Celnego w T. z urzędu cofa rejestrację na dany automat i odbiera tym samym skarżącej prawo wynikające z rejestracji automatu. Po drugie zaś – wynik zaskarżonej czynności jest przesłanką do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzoną działalność w oparciu o art. 59 ustawy o grach hazardowych. Nadto wskazano, że zaskarżoną czynność dokonano z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu I instancji, a które dotyczyły wadliwości prawnej, w ocenie strony skarżącej, czynności polegającej na przeprowadzeniu eksperymentu, kontroli oraz protokołu kontroli. Strona skarżąca kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnościami eksperymentu, kontroli i protokołu kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27), oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem i zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawierał szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). Podobnie należy odnieść się do protokołu kontroli. Czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia, przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną, polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji protokół ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. Sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne czy administracyjne. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie pozbawia strony żadnych uprawnień i nie nakłada żadnych obowiązków. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu, kontroli ani protokołu kontroli nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.