VI SA/Wa 960/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zgody na zajęcie w pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], znak [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia P. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwana także "skarżącą") na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym i nakazania likwidacji tablicy reklamowej przed dniem 1 stycznia 2010 r. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. L. km. [...] w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. W wyniku rozpoznania niniejszego wniosku organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej przez skarżącą lokalizacji i terminie oraz nakazał likwidację tablicy reklamowej przed 1 stycznia 2010 r. Organ wskazał na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W ocenie organu przedmiotowa reklama adresowana jest do osób kierujących pojazdami. Tablica będąca przedmiotem postępowania zlokalizowana jest obecnie w pasie drogowym drogi zakwalifikowanej zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do dróg ekspresowych. Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz natężeń ruchu, co wiąże się z koniecznością wprowadzenia przez zarządcę drogi szczególnych ograniczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama stanowi urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2005 r. średni dobowy ruch na drodze ekspresowej nr [...] na odcinku K. – T. wynosi ok. 16 tys. pojazdów ogółem. Organ wskazał, że jednym z priorytetowych zadań jest realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Na tę okoliczność organ przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. (sygn. II GSK 1100/08), w którym wskazano zagrożenia stwarzane przez reklamę umieszczoną w pasie drogowym dla bezpieczeństwa ruchu. Organ na poparcie swego stanowiska wskazał również na badania przeprowadzone w USA, które wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną około 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,95 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Następnie skarżąca złożyła odwołanie, w którym wyjaśniła, że w jej ocenie przedmiotowy pylon cenowy nie stanowi reklamy a jedynie element informacyjny dla klientów. Nie stwarza on bezpośredniego zagrożenia dla ruchu drogowego, ponieważ zlokalizowany jest w odległości około 13 metrów od krawędzi jezdni za rowem melioracyjnym oraz napowietrzną linią energetyczną, natomiast od strony dojazdu do stacji paliw pylon cenowy oddzielony jest od jezdni barierkami energochłonnymi. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na treść przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Mając powyższe na uwadze oraz treść wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jakie występuje na ww. drodze ekspresowej. Średni dobowy ruch na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej nr [...] wynosił aż 15 751 tys.poj./dobę. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę do całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 80 km/h - 4,4 m do 33,3 plus do zatrzymania 61,7 m (łącznie do 99,4 m). Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Organ podkreślił, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych ma on w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Jest to dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla organu jest sprawą priorytetową. Z tego względu, w ocenie organu, nie może być udzielona zgoda na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Jak podkreślił organ, wprawdzie zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzeć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, ponieważ reklama nie jest obiektem, bez którego przyległy teren nie mógłby funkcjonować. Nośnik zawierający informacje o cenach paliw nie jest związany ani z potrzebami zarządzania drogami ani z potrzebami ruchu drogowego. Uzasadnieniem dla funkcjonowania tego nośnika nie jest również wcześniejsze udzielanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. Podkreśliła, że przedmiotowy pylon cenowy stanowi informację dla kierowców. W ocenie skarżącej, zasadniczym powodem stanowiącym podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było dążenie do ograniczenia wypadków samochodów i zwiększenie bezpieczeństwa na drogach. W zaskarżonej decyzji nie ma jednak argumentów i powołanych dowodów świadczących o zbadaniu przez organ zasadniczej okoliczności: czy przedmiotowy pylon cenowy miał jakikolwiek wpływ na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym konkretnym miejscu ? Czy w okolicy tego pylonu cenowego zdarza się więcej wypadków drogowych niż w innych, sąsiednich miejscach na drodze ekspresowej [...]? W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi P. SA w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał skargę za niezasadną. Skarżąca bowiem skutecznie nie podważyła ustalenia, że umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego drogi ekspresowej, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę do wydania spółce wnioskowanego przez nią zezwolenia. Organ w należyty sposób uzasadnił powody odmowy wydania kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego, a swoje stanowisko poparł poczynionymi ustaleniami co do lokalizacji reklamy, która znajduje się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], gdzie dopuszczalna prędkość z jaką mogą poruszać się samochody wynosi 110 km/h zaś średni dobowy ruch na tym odcinku wynosi ok. 16 tys. pojazdów ogółem. Z uwagi na to, że reklama ta skierowana jest do kierowców przejeżdżających samochodów siłą rzeczy odciąga ich uwagę od sytuacji panującej na drodze, przez co stwarza potencjalne niebezpieczeństwo kolizji drogowej. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych. Wbrew twierdzeniom skargi organ dla uzasadnienia odmowy wydania zezwolenia nie ma obowiązku przytaczać dokładnych danych co do ilości wypadków drogowych, które nastąpiły w związku z posadowieniem przedmiotowej reklamy w pasie drogowym. Organ realizuje bowiem swoje zadania również poprzez podejmowanie działań prewencyjnych zmierzających do poprawy bezpieczeństwa na drodze. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego i nie można zarzucić jej dowolności. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 ustawy w odniesieniu do nośników reklamowych wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niniejszej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić fakt położenia stacji paliw na terenie zalesionym przez co jest ona słabo widoczna dla jadących samochodów. Nie stanowi argumentu również to, że wcześniej udzielano zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o udzielenie zezwolenia na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie ciężar udowodnienia powyższych okoliczności spoczywa na organie administracyjnym, lecz strona ma obowiązek współdziałania z organem i przedstawiania dowodów, które znajdują się w jej dyspozycji. Reasumując należy stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie zaś zajęte stanowisko należycie uzasadnił. Nie można również postawić organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.