II SA/Wa 918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – W. K. (dalej jako skarżący), we wniosku z 10 kwietnia 2007 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), o przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący powołał się na znaczny stopień niepełnosprawności, przedstawił świadectwa pracy oraz zaświadczenia o stanie zdrowia i orzeczenie o niepełnosprawności. Powołał się również na fakt nieprzyznania mu renty inwalidzkiej przez Oddział ZUS w C. na podstawie wniosku z dnia 7 października 1999 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes ZUS decyzją z [...] września 2007 r. odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" ubezpieczony, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie może – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie ma niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podniósł również, iż w przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, organ musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, a konkretnie, czy zaistniały przeszkody uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 49 lat życia, skarżący ma udowodniony okres składkowy wynoszący 9 lat 1 miesiąc i 27 dni. W latach 1990 – 1992 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu i nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] października 1994 r. Od tej daty do czasu orzeczenia wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. przez okres ponad 11 lat skarżący nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, za który były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Organ swoją decyzję umotywował tym, że w przypadku skarżącego nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ we wskazanych przerwach nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ podniósł, że skarżący, przebywając w zakładzie karnym, ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS, decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nadal nie stwierdził przesłanek uniemożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, bowiem nie zaistniały szczególne okoliczności. Organ wyjaśnił, że za szczególną okoliczność, na potrzeby art. 83 ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ponadto podniósł, że okoliczność przebywania przez skarżącego w zakładzie karnym nie może być potraktowana jako szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdyż wynika ona ze świadomego naruszania prawa przez skarżącego, a nie ze zdarzeń, na które skarżący nie miał wpływu. Organ wyjaśnił ponadto, że osoba podejmująca się prac dorywczych, bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne powinna liczyć się z negatywnymi skutkami w sferze ubezpieczenia społecznego. W dniu 16 marca 2009 r. W. K. złożył do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. odwołanie od decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Podniósł w nim, że w czasie osadzenia w zakładzie karnym miał problemy z odczytaniem i sporządzeniem pism związanych ze sprawą w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, przez co nie mógł sporządzić skargi do sądu w terminie. Skarżący w odwołaniu zawarł również spis przedmiotów niezbędnych jego zdaniem, do zapewnienia mu jako osobie niepełnosprawnej samodzielnej egzystencji, podnosząc, że brak tych przedmiotów potwierdza istnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Argumentował również, że jego sytuacja i potrzeby jako osoby niewidomej, powinny być rozpatrywane i uwzględniane w sposób szczególny. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. postanowieniem z [...] lipca 2009 r. przekazał sprawę W. K. do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako sądu właściwego rzeczowo i miejscowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 14 grudnia 2009 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi W. K. z 16 marca 2009 r. Pełnomocnik skarżącego pismem z 28 grudnia 2009 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu sprecyzował, iż skarga W. K. dotyczy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2007 r. znak sprawy [...] . W związku z tym 12 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu na wniesienie skargi, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z odrzuceniem skargi, pełnomocnik skarżącego wystąpił 28 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2007 r. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, pełnomocnik dołączył również skargę na decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2007 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją utrzymującej oraz zawarł zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik zarzucił także naruszenie: art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego stwierdził, że pracownik upoważniony przez Prezesa ZUS do wydawania decyzji w jego imieniu, wydał obie decyzje, o których uchylenie skarżący wnosi, co zdaniem pełnomocnika stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obraza przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS polegała, zdaniem pełnomocnika skarżącego, na uzależnieniu przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku od długości udokumentowanych okresów składkowych. Zdaniem pełnomocnika stanowi to naruszenie prawa poprzez jego błędną interpretację. Pełnomocnik uzasadniając obrazę przepisów postępowania administracyjnego podniósł, że organ nie wziął pod uwagę charakteru schorzenia skarżącego i stopnia, w jakim utrudniało mu ono dochodzenia swoich praw w postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika organ nie uzasadnił swoich decyzji w sposób wystarczający, w szczególności nie odniósł się do tego, co należy rozumieć przez niezbędne środki utrzymania. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. Organ podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu do decyzji, w odpowiedzi na zarzuty skargi dodał, że skarżący został pouczony w decyzji o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Świadczy o tym fakt, że w dniu 7 stycznia 2008 r. wystąpił do Prezesa ZUS z odwołaniem od decyzji ostatecznej. Organ odniósł się również do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia swojej decyzji podnosząc, że nie miał takiego obowiązku, gdyż zakład karny, w którym skarżący przebywał, ma obowiązek zapewnienia mu niezbędnych środków utrzymania, w tym także opieki medycznej. Postanowieniem z 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił W. K. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r., nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż przepis ten przewiduje wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w tym przypadku mamy do czynienia z ponownym rozpatrywaniem sprawy przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a nie przez różne organy w różnych instancjach. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09 rozstrzygnął w składzie 7 sędziów przedstawione mu pytanie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby, piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Przyjęta w uchwale zasada ma wprost zastosowanie do decyzji organu monokratycznego, jakim w sprawie niniejszej jest Prezes ZUS. Również w wyroku z dnia 21 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku organu monokratycznego (ministra) właściwego zgodnie z wolą ustawodawcy do załatwienia danego rodzaju sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a upoważnienie określonego pracownika ministerstwa (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej tego urzędu, obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi tylko "w rolę" przypisaną ministrowi, jako oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji. Tę linię orzeczniczą reprezentuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2009 r. II OSK 696/08. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyżej wskazanej uchwale, zatem podpisanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji przez tego samego pracownika organu, tj. T. G., nie powoduje nieważności decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności usprawiedliwiających krótki okres zatrudnienia skarżącego i przerwy w ubezpieczeniu w ciągu kilku lat aktywności zawodowej. W okresach przerw w ubezpieczeniu, wnioskodawca nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie istniały niezależne od skarżącego przeszkody uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Słusznie wskazał organ, że przebywanie przez skarżącego w zakładzie karnym nie może być potraktowane jako szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdyż okoliczność ta nie była niezależna od skarżącego ale wynikła ona ze świadomego naruszania norm prawych (patrz wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 899/01, LEX nr 54537). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący na 49 lat życia do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy udowodnił 9 lat, 1 miesiąc i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1990 – 1992 oraz od dnia [...] października 1994 r. (ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia) do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. [...] czerwca 2006 r. nie wykonywał żadnej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Obowiązkiem osoby ubezpieczonej jest w ciągu swojego dorosłego życia przepracować wymagany okres w celu nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, a tylko szczególne okoliczności, które uniemożliwiają jej zatrudnienie przez odpowiedni okres czasu, usprawiedliwiają niewykonanie tego obowiązku. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabycie świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884). Ponadto podnieść należy, że częściowa niezdolność do pracy nie jest równoznaczna z całkowitą niezdolnością i nie powoduje braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżący jest zaś całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 2006 r., natomiast ostatnie jego zatrudnienie ustało już w 1994 r. Należy wyjaśnić, że problemy zdrowotne, występujące jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, mogły utrudniać skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jednakże, nie można uznać, że stanowiły one szczególną okoliczność, wskutek której nie spełnił on warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika zawartym w skardze, że to niepełnosprawność, a nie fakt przebywania w zakładzie karnym, uniemożliwił skarżącemu wykonywanie jakiejkolwiek pracy. Zwrócić należy uwagę, że w 1994 r. stwierdzono wobec skarżącego częściową niezdolność do pracy. Pomimo tego skarżący w latach 1995 -1997 podejmował zatrudnienie (prace dorywcze), wynika to z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej skarżącego. Zatem fakt częściowej niezdolności skarżącego nie był przeszkodą w jego zatrudnieniu w tym okresie. Ponadto skarżący wskazał, że w okresie od 1995 do 2007 r. nie podejmował pracy i fakt ten tłumaczy pobytem w zakładzie karnym nie zaś kalectwem. Art. 83 ustawy nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego, a tylko od zaistnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie wymagań dających prawo do renty, to podkreślić należy, że dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w powyższym przepisie, istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia tego wniosku. Dlatego na ocenę podstaw powołanych we wniosku o przyznanie świadczenia mają wpływ okoliczności mające miejsce w całym okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Skarżący, co wymaga szczególnego zaznaczenia, legitymuje się bardzo krótkim okresem zatrudnienia, w którym odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, w stosunku do jego wieku i okresu potencjalnej aktywności zawodowej. Drugą przesłanką przesądzającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku jest posiadanie przez niego niezbędnych środków utrzymania. Sąd ze zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji skarżącego, nie może jednak przyjąć, że nie posiada on niezbędnych środków utrzymania. Osoba przebywająca w zakładzie karnym pozostaje w całości na utrzymaniu Państwa i ma zapewnione wszelkie środki niezbędne do utrzymania, w tym również opiekę medyczną. W związku z tym organ, w niniejszej sprawie, nie miał obowiązku definiować pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", skarżący będąc bowiem na utrzymaniu Państwa, posiada wszelkie niezbędne środki utrzymania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niezbędne środki utrzymania nie są tożsame ze środkami niewystarczającymi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01 – LEX nr 83733). Nie są to zatem środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Okoliczności wskazane wyżej nie pozwalają uznać, aby zachodziła przesłanka szczególnych okoliczności, uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W świetle poczynionych rozważań Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji, a w szczególności przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy stosownie do wymogów określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.