II OSK 696/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej EK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 334/07 w sprawie ze skargi EK na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 334/07, oddalił skargę EK na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom SiSK wykonanie oceny technicznej wybudowanego bez pozwolenia zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego w B przy ul. S nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] nakazał SK na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenie zbiornika do stanu zgodnego z przepisami poprzez jego uszczelnienie, izolację oraz odpowietrzenie, jak również dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1401/02. W uzasadnieniu Sąd wskazał fakt pozbawienia skarżącego możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również błędne zastosowanie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane) w miejsce znowelizowanego art. 48 tejże ustawy. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie wstrzymał roboty budowlane związane z wybudowaniem bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Blachownia o zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Dokumenty te zostały przedłożone w dniu 14 września 2005 r., w związku z czym decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany powykonawczy przedmiotowego zbiornika oraz nakazał uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. zbiornika. Rozpatrując odwołanie EK od powyższej decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż wbrew art. 10 k.p.a. organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 146/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę EK na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w pełni zrealizowała wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1401/02. W międzyczasie, w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie zatwierdził projekt budowlany powykonawczy przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe będącego własnością SK i SK oraz nakazał uzyskanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. EK między innymi kwestionuje możliwość legalizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce, która nie jest działką budowlaną z uwagi na brak dostępu drogi publicznej. Po ponownym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał jednak, iż działka nr [...], na której usytuowany jest zbiornik nieczystości ciekłych będący przedmiotem postępowania, stanowi całość użytkową posesji złożonej z działek nr [...] i nr [...]. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] musi mieć zapewnione odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych, w związku z czym zbiornik ścieków, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jest urządzeniem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu (budynku mieszkalnego) zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ I instancji wskazał nadto, że działka nr [...] została obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz właścicieli działki nr [...], wobec tego mając na uwadze fakt, iż działka nr [...] stanowi całość użytkową z działką nr [...], nie można twierdzić, że nie jest ona działką budowlaną. Nadto inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wystarczające było bowiem oświadczenie z Urzędu Gminy, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (co zostało potwierdzone w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Blachownia z dnia 6 września 2005 r. znaki [...]). Inwestor wykonał zatem obowiązek nałożony przez PINB w Częstochowie przedkładając wymagane dokumenty. Ponieważ projekt spełnia wymagania formalnoprawne, zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jak wynika z uzasadnienia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania EK Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezzasadne uznał organ dywagacje czynione przez odwołującego się odnośnie obowiązku posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że ustanowiony Uchwałą Rady Miasta i Gminy Blachownia nr 33/VI/94 z dnia 7 listopada 1994 r. plan zagospodarowania obejmujący teren inwestycji przewidywał na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem realizacja przedmiotowego zbiornika w 1999 r. miała miejsce w okresie obowiązywania tegoż planu, nie naruszając jego ustaleń. W związku z powyższym, pismo Burmistrza Miasta i Gminy Blachownia spełnia wymogi, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i może stanowić podstawę do zatwierdzenia dokumentacji powykonawczej przedmiotowego zbiornika. Nie stwierdzono także naruszenia art. 49 Prawa budowlanego. EK powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem skarżącego inwestor zobowiązany był, w braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawić decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślił także, że działka, na której zlokalizowana jest inwestycja, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Na fakt ten nie ma wpływu powoływana w zaskarżonej decyzji służebność drogi koniecznej, gdyż obciąża ona działkę nr [...] wyłącznie wobec właścicieli działki nr [...], zaś zbiornik zlokalizowany jest na działce nr [...]. Skarżący, będący właścicielem działki nr [...] nie wyraża zaś zgody na rozszerzenie zakresu służebności również na tę działkę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że działki nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość (nie istnieje obowiązek scalania działek składowych nieruchomości), posiadającą służebność dostępu do drogi publicznej, wynikającą z aktu notarialnego z dnia [...]. Fakt, że służebność ustanowiona została jedynie na rzecz właścicieli działki nr [...] nie może ograniczać tych właścicieli w możliwości korzystania z całej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r. oddalił skargę EK. W motywach rozstrzygnięcia wskazał przede wszystkim, że w niniejszej sprawie Sąd, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), związany był oceną wyrażoną przez WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1401/02 i z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 146/06. Nie podjął zatem rozważań dotyczących konieczności zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu, jak również kwestii możliwości zalegalizowania zbiornika w oparciu o art. 49 tej ustawy. Sąd rozważył jednak prawidłowość decyzji organów I i II instancji pod kątem wystąpienia przesłanek wyliczonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności pod względem zgodności projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że brak aktualnie istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Blachowni nie stanowi przeszkody formalnej uniemożliwiającej legalizację obiektu. Artykuł 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga bowiem bezwzględnie stwierdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, ale z ogólnie wskazanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod tym pojęciem kryją się, w braku miejscowego planu zagospodarowania, normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisy ustaw szczególnych. W rozpoznawanej sprawie żadne przepisy nie zakazują istnienia na przedmiotowej działce obiektów kanalizacyjnych niezbędnych do funkcjonowania budynku mieszkalnego. Odnosząc się do postawionego przez skarżącego zarzutu, iż działka nr [...] nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, Sąd wskazał, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz działki nr [...] zapewnia jednocześnie dostęp do działki nr [...], gdyż nieuprawnione byłoby twierdzenie, że ze służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] właściciele służebności władnącej mogą korzystać wyłącznie celem udania się na część swojej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], natomiast nie mogą dojść ani dojechać do pozostałej części swojej posesji stanowiącej też działkę nr [...]. Odrębną kwestią pozostaje czy wjazd pojazdu opróżniającego szambo na działkę nr [...] wchodzi w zakres służebności przejazdu i przechodu, ustalenia w tej kwestii powinny jednak zostać dokonane w drodze postępowania cywilnego. Sąd I instancji uznał, że skoro organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i poprawnie zastosował art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W tej sytuacji skarga EK podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł EK, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez oczywiście błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - polegające na uznaniu, że działka nr [...] jest działką budowlaną, gdyż posiada dostęp do drogi publicznej, 2) art. 285 ustawy - Kodeks cywilny - polegające na przyjęciu, że nieruchomość SK posiada zagwarantowany dojazd do nieruchomości nr [...] i obciążenie nieruchomości EK nr [...] służebnością na rzecz działki nr [...]. Skarżący podkreślił, że Prawo budowlane nie zna pojęcia całości użytkowej posesji, na którym oparte zostały wywody organów administracji, jak i Sądu I instancji. Ustalenie w trybie administracyjnym faktycznej służebności na działce nr [...] wobec działki nr [...] stanowi obejście prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SiSK wnieśli o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie musi w głównej mierze opierać się na kontroli, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zgodne są z przepisami Prawa budowlanego. Tak ustalony zakres kontroli wymaga przyjęcia prawidłowej kwalifikacji tego co jest przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Należy zgodzić się z poglądem, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekle zlokalizowany w B przy ul. S nr [...] na działce nr geod. [...], jest w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniem technicznym związanym z budynkiem mieszkalnym SK i SK, usytuowanym na działce nr [...]. Urządzenie budowlane w rozumieniu powyższego przepisu nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, gdyż z istoty swej ma zapewnić możliwość użytkowania obiektu budowlanego z którym jest związane, zgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z powyższym urządzenia budowlanego nie można traktować jako samodzielnego obiektu budowlanego z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z literalnego brzmienia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Kodeksu cywilnego w części dotyczącej służebności gruntowych. Z definicji urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), jak i ustawowego rozumienia obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. a/ i b/) jednoznacznie wynika, że istnienie obiektu budowlanego nie jest możliwe bez pewnych urządzeń technicznych zaliczanych do urządzeń budowlanych i odwrotnie, budowa urządzeń budowlanych bez powiązania ich z konkretnym obiektem budowlanym (budynek, budowla), nie ma racji bytu. Urządzenia budowlane w rozumieniu omawianych tu przepisów Prawa budowlanego, spełniają zawsze określoną rolę służebną w stosunku do obiektu budowlanego, z którym są związane, stanowią nieodłączny składnik tego co rozumie się pod pojęciem budynku, czy też budowli. Odłączanie urządzeń budowlanych od pojęcia obiektu budowlanego, czy też rozdzielne ich traktowanie na płaszczyźnie innych przepisów prawa, stanowi zabieg czysto abstrakcyjny, niezgodny z ratio legis przepisów Prawa budowlanego, mający jedynie jakieś uzasadnienie w przypadkach, kiedy inwestor realizuje budowę z naruszeniem prawa. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego zazwyczaj obejmuje także urządzenia budowlane z nimi związane. Realizacja urządzeń budowlanych w oparciu o odrębne pozwolenia lub zgłoszenia jest raczej wyjątkiem od pewnej reguły bądź następstwem później realizowanych inwestycji, niż powstał główny obiekt budowlany. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, kwestię dostępu do drogi publicznej i służebności ustanowionej aktem notarialnym z dnia [...], należy odnieść do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], a nie do spornego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr [...], gdyż ten jest urządzeniem budowlanym związanym ściśle z tym budynkiem, bez którego niemożliwe byłoby użytkowanie budynku mieszkalnego stanowiącego własność SiSK. Budynek mieszkalny i przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe jako urządzenie budowlane w świetle przepisów Prawa budowlanego, stanowi funkcjonalnie całość użytkową i opróżnianie tego zbiornika jest ściśle związane z użytkowaniem budynku mieszkalnego SiSK. Zalegalizowanie zaskarżoną decyzją istnienia przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, nie można rozumieć jako obciążenia nieruchomości nr [...] należącej do EK, służebnością na rzecz działki nr [...], tak jak to sformułowano w skardze kasacyjnej. Opróżnianie zbiornika na nieczystości położonego na działce nr [...] przez wykorzystanie dojazdu drogą usytuowaną na działce nr [...] jest koniecznością gospodarczą i nie można tego traktować jako rozszerzenia ustanowionej służebności. Ustawowym celem ustanowienia służebności gruntowej jest zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części (art. 285 § 2 k.c.), co w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, nie budzi chyba wątpliwości, że temu właśnie służy zaskarżone rozstrzygnięcie legalizujące przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Należy również zgodzić się z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że "służebnościom polegającym na prawie korzystania w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej nie można przypisywać treści całkowicie stałej i niezmiennej, co czyniłoby z nich hamulec rozwoju gospodarczego i postępu technicznego". Poza tym należy zwrócić uwagę, że przy ustalaniu zakresu służebności gruntowej i sposobu jej wykonywania, ustawodawca w art. 287 k.c. odwołuje się do zasad współżycia społecznego, co wskazuje na "dopuszczalność odpowiednich modyfikacji zakresu i sposobu wykonywania służebności, ilekroć takie modyfikacje znajdują oparcie we wspomnianych zasadach" (glosa J.S. Piątowskiego do wyroku SN z dnia 13 września 1967 r. sygn. akt II CR 313/67, OSP 1969, nr 10, poz. 204). Gdyby więc nawet przyjąć, że zaskarżone orzeczenie faktyczne prowadzi do zwiększenia obciążenia nieruchomości nr [...], to jest to rozszerzenie służebności usprawiedliwione zasadami współżycia społecznego, a zatem nie bezprawne. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.