I OSK 2061/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 918/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007r. o nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 918/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W. K. we wniosku z 10 kwietnia 2007 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes ZUS decyzją z [...] września 2007 r. odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podniósł, że z dokumentacji wynika, iż na przestrzeni 49 lat życia, skarżący ma udowodniony okres składkowy wynoszący 9 lat 1 miesiąc i 27 dni. W latach 1990 – 1992 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu i nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 14 października 1994 r. Od tej daty do czasu orzeczenia wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy w dniu 25 czerwca 2006 r., tj. przez okres ponad 11 lat skarżący nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, za który były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Organ swoją decyzję umotywował tym, że w przypadku skarżącego nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ we wskazanych przerwach nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ podniósł, że skarżący, przebywając w zakładzie karnym, ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS, decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r., podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organ wyjaśnił ponadto, że osoba podejmująca się prac dorywczych, bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne powinna liczyć się z negatywnymi skutkami w sferze ubezpieczenia społecznego. W skardze na powyższą decyzję W. K. zawarł zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił decyzji także naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto naruszenie: art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę W. K. na powyższą decyzję w pierwszej kolejności za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż przepis ten przewiduje wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym przypadku, w ocenie Sądu I instancji, mamy do czynienia z ponownym rozpatrywaniem sprawy przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a nie przez różne organy w różnych instancjach. Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności usprawiedliwiających krótki okres zatrudnienia skarżącego i przerwy w ubezpieczeniu w ciągu kilku lat aktywności zawodowej. W okresach przerw w ubezpieczeniu, wnioskodawca nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie istniały niezależne od skarżącego przeszkody uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Słusznie, zdaniem Sądu I instancji, wskazał organ, że przebywanie przez skarżącego w zakładzie karnym nie może być potraktowane jako szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdyż okoliczność ta nie była niezależna od skarżącego ale wynikła ona ze świadomego naruszania norm prawych. Podniesiono również, że za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabycie świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ponadto, częściowa niezdolność do pracy nie jest równoznaczna z całkowitą niezdolnością i nie powoduje braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżący jest zaś całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 2006 r., natomiast ostatnie jego zatrudnienie ustało już w 1994 r. W ocenie Sądu problemy zdrowotne, występujące jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, mogły utrudniać skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jednakże, nie można uznać, że stanowiły one szczególną okoliczność, wskutek której nie spełnił on warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Nie zgodzono się z także z twierdzeniem, że to niepełnosprawność, a nie fakt przebywania w zakładzie karnym, uniemożliwił skarżącemu wykonywanie jakiejkolwiek pracy. Zwrócono uwagę, że w 1994 r. stwierdzono wobec skarżącego częściową niezdolność do pracy. Pomimo tego skarżący w latach 1995 – 1997 podejmował zatrudnienie (prace dorywcze). Zatem fakt częściowej niezdolności skarżącego nie był przeszkodą w jego zatrudnieniu w tym okresie. Ponadto skarżący wskazał, że w okresie od 1995 do 2007 r. nie podejmował pracy i fakt ten tłumaczy pobytem w zakładzie karnym nie zaś kalectwem. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, iż skarżący legitymuje się bardzo krótkim okresem zatrudnienia, w którym odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, w stosunku do jego wieku i okresu potencjalnej aktywności zawodowej. Wskazano także, że skarżący będąc na utrzymaniu Państwa posiada wszelkie niezbędne środki utrzymania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą kumulatywnie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku; - art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie normy nakazującej organom działać na podstawie prawa i w jego granicach; - art. 30 Konstytucji RP poprzez naruszenie wydanym orzeczeniem zasady poszanowania godności człowieka; - art. 31 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady poszanowania i ochrony wolności człowieka; - art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji jednostki ze względu na jej niepełnosprawność; - art. 37 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady korzystania z praw i wolności konstytucyjnych; - art. 41 ust. 4 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady traktowania osoby pozbawionej wolności w sposób humanitarny; - art. 49 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności i ochrony komunikowania się; - art. 51 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony informacji osobistych; a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności szczególnych oraz nieposiadania niezbędnych środków utrzymania uzasadniających przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez podania okoliczności faktycznych ukazujących nieprzydatność dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności przedstawionych przez skarżącego w skardze oraz innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności akt administracyjnych oraz wskazania powodów ich nieuwzględnienia; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego art. 174 pkt 1 i 2 P.ps.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zarzut naruszenia przez organ art. 24 §1 pkt.5 k.p.a. nie uzasadnił do końca zajętego w tej kwestii stanowiska. Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Teza tej uchwały nie znajduje zastosowania w tej sprawie, bowiem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został rozpoznany przez tą samą osobę, która rozpoznawała sprawę w I instancji. Działając z upoważnienia Prezesa ZUS Dyrektor Departamentu [...] T. G. decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiła przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a następnie decyzją z [...] listopada 2007 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem I instancji sprawy była ocena czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa ZUS, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Dyrektor Departamentu [...] T. G. nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu prezesa dyrektora departamentu. Sąd I instancji nie zapoznał się z uzasadnieniem wspomnianej uchwały NSA i z tego względu nie zauważył, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez prezesa osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na merytoryczny wynik sprawy. Tym samym trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania wpływający w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, ustosunkowywanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Wobec tego, na podstawie art. 185 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.