II GSK 1425/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Maria Myślińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 287/10 w sprawie ze skargi A. E. P. Spółki z o.o. w B., A. E. K. Spółki z o.o. w B., P. M. – wspólników spółki cywilnej "T. A." na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. M., A. E. K. spółki z o.o. w B., A. E. P. spółki z o.o. w B. – wspólników spółki cywilnej T. A. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. do L. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wpłynął złożony na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r., wniosek T. A. s.c. o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Z wniosku wynikało, że wspólnikami spółki cywilnej byli: P. M. oraz spółki z o.o. z siedzibą w B.: "A. E. P." i "A. E. K.". Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. ARiMR odmówiła przyznania spółce cywilnej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Uzasadniając podała, że z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r., wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy został złożony po terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, Agencja nie przyznaje pomocy. Wnioskująca spółka cywilna nie dołączyła zaś do wniosku odpisów z KRS spółek z o.o. będących wspólnikami spółki cywilnej składającej wniosek, czym naruszyła § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. T. A. s.c. wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone negatywnie, o czym powiadomiono stronę pismem z dnia [...] marca 2010 r. Wobec powyższego, wspólnicy T. A. s.c. złożyli skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał za bezsporne, że do wniosku o przyznanie płatności nie załączono odpisów z rejestru przedsiębiorców w KRS dwóch spółek z o.o. będących wspólnikami T. A. s.c. Tym samym, Agencja działając na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. miała prawo odmówić przyznania pomocy. Z uwagi zaś na treść § 14 ust. 3 Agencja nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia ww. braków. Z formularza wniosku opracowanego i wydanego przez Agencję wyraźnie bowiem wynikało (dział VI, kolumna I), że odpis z rejestru przedsiębiorców w KRS w przypadku ubiegania się o płatności przez osoby prawne stanowi niezbędny załącznik do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji spełnienia podstawowych wymogów formalnych. Sąd I instancji nie podzielił jednocześnie zarzutu jakoby ARiMR miała upoważnienie jedynie do technicznego opracowania formularza wniosku, bez możliwości ustalenia pól obowiązkowych wniosku i niezbędnych załączników, które winny być do niego dołączone. Z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wynikało bowiem, że wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Tak więc ARiMR wydając i opracowując wniosek działała w oparciu o ww. ustawowe upoważnienie. Tym samym według Sądu, nie można mówić o braku upoważnienia Agencji do opracowania wniosku, czy o niezgodności powyższego z ustawą czy Konstytucją RP. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wykluczenia stosowania tej normy prawnej z uwagi na jej sprzeczność z art. 87 § 1 Konstytucji RP. P. M. zarzucił Sądowi I instancji, iż ten nie skorzystał z uprawnienia (obowiązku) odmowy zastosowania w sprawie przepisu, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z ustawą i Konstytucją. Konkretyzując kasator podał, że Minister wydając rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. naruszył art. 92 § 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z upoważnieniem ustawowym z art. 29 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Minister Rolnictwa w ww. rozporządzeniu był upoważniony do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy i szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Tym czasem Minister w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. przekazał swoje kompetencje delegacyjne w części Agencji, cedując na nią prawo do ustalenia wykazu obowiązkowych załączników, wprowadzając równocześnie w § 14 zasadę, iż niewypełnienie wszystkich pól obowiązkowych i niedołączenie choćby jednego z obowiązkowych załączników przynosi materialnoprawny skutek w postaci odmowy przyznania pomocy. Tymczasem ARiMR, zgodnie z zapisem art. 24 ustawy, miała jedynie upoważnienie do technicznego opracowania formularza wniosku. Nie miała ustawowej delegacji do ustalania prawa materialnego, jakim było ustalanie pól obowiązkowych wniosku i jego obowiązkowych załączników. Podsumowując P. M. podał, że nie można wzoru formularza opracowanego przez Agencję uznać za akt prawa obowiązującego w myśl artykułu 87 § 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, gdyż uznał, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przyznania pomocy jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu Agencja na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. miała prawo odmówić przyznania pomocy, skoro do wniosku o jej przyznanie nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów. Sąd uznał, że wobec treści § 14 ust. 3 tego rozporządzenia Agencja nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków. Jednocześnie Sąd uznał, że Agencja była uprawniona w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. do opracowania formularza wniosku. W ocenie Sądu prawidłowym było określenie rodzaju wymaganych dokumentów celem ich załączenia do wniosku, w formularzu wniosku opracowanym przez Agencję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonał w sposób prawidłowy ciążący na nim obowiązek określony w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Oczywistym jest z uwagi na treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Innymi słowy subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna, co wyraźnie wynika z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247 oraz postanowienia SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. akt V CK 6/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73). Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. 2000/110/1178). Natomiast termin "wymaganie" (od "wymagać") oznacza "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie" (cyt. "Słownik Języka Polskiego", t. III. s. 818). Z kolei termin "warunek" m.in. oznacza "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy" (tamże, t. III, s. 660). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. zobowiązany był m.in. do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy więc rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści ustawowego upoważnienia wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów. Zatem, gdy w tak określonej procedurze przewidziano, iż w sytuacji niezłożenia wraz z wnioskiem wszystkich dokumentów Agencja odmawia pomocy poprzez to, że jej nie przyznaje, oczywistym jest, iż wobec tak sankcyjnego charakteru przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego winno nastąpić w rozporządzeniu. Jak zaś wynika z treści § 13 ust. 1-5 tegoż rozporządzenia organ upoważniony do jego wydania określając warunki, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc nie określił rodzaju wymaganych dokumentów, będących załącznikami tego wniosku. Z treści § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że wniosek zawiera w szczególności informacje o załącznikach. Z treści § 13 ust. 2 tego aktu wynika jedynie, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Także z treści tej normy prawnej nie wynika, aby minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rodzaj dokumentów jako niezbędnych załączników wniosku, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy bez uprzedniego wzywania o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Tych regulacji prawnych, a także zasad wynikających z art. 87 i 92 Konstytucji RP Sąd I instancji nie uwzględnił przy wykładni § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Sąd I instancji dokonał natomiast błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Przepis ten stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Sformułowanie "opracowanie" oznacza inaczej "nadać temu określoną formę, wykończoną w całości i w szczegółach" (cyt. "Słownik Języka Polskiego" t. II, str. 532). Oczywistym jest, że Agencja – co wynika z treści tego ostatnio powołanego przepisu – była upoważniona do opracowania wniosku. Wbrew jednak stanowisku Sądu I instancji z racji tego, że Agencja jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków, nie była upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie przez Agencję formularza wniosku, w którym w sposób czytelny i przejrzysty określonoby także rodzaj dokumentów, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., było możliwe, ale wyłącznie po wskazaniu tych dokumentów w rozporządzeniu. Bezspornym bowiem jest, że dokumenty te ani też formularz wniosku nie stanowiły załącznika tego rozporządzenia, czyli nie były jego integralną częścią. Niewykonanie obowiązku załączenia do wniosku dokumentów bez wzywania o ich uzupełnienie wywołuje w stosunku do beneficjenta pomocy, negatywne skutki materialnoprawne w postaci odmowy przyznania pomocy. Takie określenie obowiązków – których niedopełnienie przez beneficjenta pomocy wywołuje negatywne skutki w postaci jej nieprzyznania – winno być dokonane w rozporządzeniu. Określenie tego rodzaju obowiązków jedynie w formularzu wniosku, który nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, winno skutkować odmową zastosowania stosownych regulacji (norm prawnych) rozporządzenia. Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przy pomocnym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonego aktu, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni wskazanych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.