II GSK 1379/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 931/10 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w zakresie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 931/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S., uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w zakresie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) pismem z [...] listopada 2009 r., poinformował K. S., że jako wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne. Składki te podlegają refundacji wyłącznie dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Wspólnik spółki partnerskiej nie prowadzi działalności gospodarczej w imieniu własnym, nie jest też przedsiębiorcą gdyż pozostaje nim spółka partnerska będąca spółka osobową prawa handlowego. Wobec tego niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne, co uzasadniało wstrzymanie wypłaty środków z tytułu refundacji składek. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na skutek odwołania K. S., poinformował zainteresowanego, że pismo z [...] listopada 2009 r. nie było decyzją w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), zawierało jedynie informację dla strony i nie może zostać przekazane do organu odwoławczego. K. S. pismem z [...] grudnia 2009 r., zwrócił się o przekazanie sprawy do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, gdyż pismo PFRON z [...] listopada 2009 r. było decyzją administracyjną. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] lutego 2010 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że PFRON nie wydał żadnego aktu administracyjnego, na mocy którego wstrzymałby wypłatę lub odmówiłby wypłacenia refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Zaznaczył, że pismo z [...] listopada 2009 r. nie zostało wydane przez upoważniony organ, gdyż kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach przyznane zostały Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz, nie zaś Państwowemu Funduszowi Rehabilitacyjnemu Osób Niepełnosprawnych. Z treści pisma z [....] listopada 2009 r., nie wynika, aby wydane ono zostało przez Prezesa Zarządu PFRON. W nagłówku i w treści pisma figuruje "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych", a podpisał je Zastępca Dyrektora Wydziału Dofinansowań Rynku Pracy, przy czym nie wskazano aby osoba ta działa z upoważnienia Prezesa Zarządu PFRON. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją z [...] listopada 2009 roku PFRON wstrzymał refundację składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiając go prawa do refundacji. Zauważył, że organ administracji dokonał władczej ingerencji w prawa strony postępowania, pozbawiając prawa do refundacji, a więc wywołał określone konsekwencje w sferze prawnej innego podmiotu. Tym samym spełnione zostały przesłanki zaistnienia decyzji administracyjnej. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pismem z [...] listopada 2009 r. rozstrzygnięto władczo o prawie K. S. do refundacji składek na ubezpieczenie społeczne dla osoby niepełnosprawnej, stwierdzając, że w nowym stanie prawnym niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się o refundację tych składek i wstrzymując ich wypłatę. Zdaniem WSA w Warszawie, wstrzymanie refundowania składek, a faktycznie odmowa ich wypłaty przez PFRON, miało charakter jednostronnego indywidualnego rozstrzygnięcia o charakterze władczym, zaś tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Pismo z [...] listopada 2009 r. posiadało konstytutywne elementy decyzji tj. oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Sąd podniósł, że ustawodawca przyznał Prezesowi PFRON, a nie Funduszowi kompetencje organu i uprawnienie do podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach. Jednakże okoliczność wydania decyzji przez niewłaściwy organ, lub tylko przez niewłaściwie umocowanego pracownika działającego w imieniu organu nie pozbawia władczego rozstrzygnięcia cech decyzji administracyjnej, może tylko świadczyć, że jest decyzją wadliwą z przyczyn formalnych, a wada ta może być kwestionowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji K. S. służyło odwołanie do drugiej instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 107 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2009 r. stanowi decyzję administracyjną zawierającą składniki niezbędne kwalifikujące to pismo jako decyzję administracyjną, 2) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, iż Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych załatwił przedmiotową sprawę przez wydanie decyzji oraz, że miało miejsce rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości lub w części. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa nie została załatwiona przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w formie decyzji. Pismem z [...] listopada 2009 r. nie załatwiono sprawy co do istoty w całości lub części. Pismo to zawierało jedynie stanowisko Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - Wydziału Dofinansowań Rynku Pracy (a nie stanowisko Prezesa Zarządu) dotyczące interpretacji art. 25a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DZ. U. Nr 14, poz. 82 ze zm.; dalej: ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej). W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] listopada 2009 r. nie spełniało podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. i dlatego nie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś K. S., w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, co uzasadniało rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy wydany przez PFRON akt z [...] listopada 2009 r., (k. [...] akt administracyjnych) stanowi decyzję administracyjną. W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy k.p.a. uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). W art. 107 § 1 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259). Wobec powyższego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu. Oceniając pismo PFRON z [...] listopada 2009 r., z uwzględnieniem dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga ono o prawach konkretnego podmiotu, a przy tym wskazuje organ, od którego pochodzi (PFRON), adresata pisma, datę i zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rozstrzygnięcie sprawy zawarte jest w następujących słowach "Tym samym niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się refundację składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z powyższym wypłata środków z tytułu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne została wstrzymana". Określenie to zawiera w sobie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a tego rodzaju rozstrzygnięcie jest w myśl art. 104 § 2 k.p.a. warunkiem niezbędnym decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich względów pismo PFRON z 2 listopada 2009 r., jest wprawdzie "ułomną", ale jednak decyzją administracyjną. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pismo z [...] listopada 2009 r., władczo rozstrzyga o prawach dotyczących refundacji składek dla osoby niepełnosprawnej. Organ wyraźnie w swym rozstrzygnięciu stwierdził, że niepełnosprawny wspólnik spółki partnerskiej nie może ubiegać się do refundację tych składek i wstrzymał ich wypłatę. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wskazał, że pismo z [....] listopada 2009 r., zostało skierowane do Spółki Partnerskiej S. i Partnerzy Adwokaci Radcy Prawni, podczas gdy pismo z [...] listopada 2009 r., zatytułowane jako odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zostało złożone i podpisane przez K. S. (k. [...] akt administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność, wbrew twierdzeniom skarżącego organu, nie ma wpływu na ocenę, czy pismo z [...] listopada 2009 r. stanowiło decyzję. Istotne jest bowiem to, że określało ono adresata rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że badanie legitymacji podmiotu, który wniósł odwołanie następuje w toku postępowania odwoławczego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4 poz. 119). Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł również, że pismo z [...] listopada 2009 r., zostało sporządzone przez PFRON, a podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dofinansowań Rynku Pracy, zaś decyzję w przedmiocie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Prezes Zarządu PFRON. W związku z tym należy zauważyć, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy oraz podpisanie jej przez osobę działającą bez należytego umocowania, nie dyskwalifikuje jej jako formy działania administracji publicznej, lecz czyni taką decyzję wadliwą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.