I SA/Wa 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. Sp. z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia W. [...] w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...] w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...]. Jednocześnie Minister Infrastruktury orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia W. w W. - w zakresie dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" zaś w pozostałej części w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] Nr [...] umorzył postępowanie. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 137) oraz § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i [...] częścią działki nr [...] o pow. ][...] m2 w obrębie [...] oraz odpłatne nabycie [...] części prawa własności budynku znajdującego się na działce nr [...]. Skarb Państwa jeszcze przed 5 grudnia 1990 r. sprzedał osobom fizycznym prawo własności lokali nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zajmowanych w budynku położonym na działce nr [...] wraz z ułamkowym udziałem (łącznie [...] części) w części wspólnej budynku i jego urządzeń oraz równoczesnym ułamkowym prawem użytkowania wieczystego gruntu. Pismem z dnia 15 maja 1997 r. E.K., M.K., J.K., S.K., J.K. i Z.K., wnieśli o stwierdzenie nieważności całej ww. decyzji uwłaszczeniowej twierdząc, iż zostały naruszone prawa osób trzecich. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] litego 2004 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 902/04 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. W Wyroku Sąd zarzucił, iż organ nadzorczy nie ustalił, czy faktycznie grunt (działka nr [...] i [...] części działki nr [...]), którym Wojewoda [...] uwłaszczył W. w W. był w zarządzie tego Przedsiębiorstwa, a następnie nie dokonał stosownej oceny prawnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto zwrócił uwagę, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy skarżący posiadają interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej w całości, jeżeli dawna nieruchomość [...] uregulowana w nr hip. [...] tylko w części odpowiada ww. działkom nr [...] i nr [...]. Badając ponownie sprawę, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] stwierdził, że decyzja Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia W. w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...], w części dot. działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa, oraz stwierdził nieważność ww. decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. organ nadzoru ustalił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1950 r. znak [...] odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2000 r. znak [...], stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1950 r., a skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2189/00. W dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lipca 1993 r.), w obrocie prawnym pozostawało ww. orzeczenie administracyjne z dnia [...] maja 1950 r. i nie istniały roszczenia osób trzecich, które stałyby na przeszkodzie uwłaszczenia. Część dawnej nieruchomości [...] uregulowanej w hip. Nr [...] stanowi tylko część działek nr [...] i nr [...], ujętych w decyzji uwłaszczeniowej, co potwierdza m.in. pismo Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. Zatem wnioskodawcy posiadają interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wyłącznie w takim zakresie, w jakim działki nr [...] i nr [...] powstały z dawnej nieruchomości [...] pod nazwą "[...]". Zarząd, jak stwierdził Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2005 r., jest tytułem prawnym uzyskanym w sposób przewidziany prawem, nie zaś posiadaniem faktycznym gruntu. Przepis ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 130, poz. 27 ze zm.), nie przewidywały bowiem uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej albo, w przypadkach prawem przewidzianym, przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi lub nabycia do umową cywilną. W trakcie prowadzonego postępowania nie odnaleziono dokumentów mogących wskazywać na prawo zarządu do gruntu, czy to [...], czy też W. W związku z powyższym organ stwierdził, że W., w dniu 5 grudnia 1990 r., nie legitymowało się prawem zarządu do działek nr [...] i nr [...] lub ich części. Nie jest również możliwe, jak stwierdził Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 22 lipca 2005 r., przekazanie przez jednostkę organizacyjną praw zarządu innej jednostce, jeżeli prawo to nie zostało na rzecz jednostki przekazującej w ogóle ustanowione. Skoro więc jednostka uwłaszczeniowa nie posiadała prawa zarządu do gruntu, oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości uregulowanej w hipotece pod nazwą "[...]", zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Przesłanką negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § pkt 2 kpa jest przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie maja one charakteru nieodwracalnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarb Państwa jeszcze przez 5 grudnia 1990 r. sprzedał osobom fizycznym prawo własności lokali nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zajmowanych w budynku położonym na działce nr [...] wraz z ułamkowym udziałem (łącznie [...] części) w części wspólnej budynku i jego urządzeń oraz równoczesnym ułamkowym prawem użytkowania wieczystego gruntu. Następnie prawa rzeczowe do lokalu nr [...] i [...] i ułamkowej części wspólnej budynku i urządzeń oraz ułamkowe prawo użytkowania wieczystego gruntu (związanego z tymi lokalami) były przedmiotem dalszego obrotu na postawie aktów notarialnych. Ponieważ lokale nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z ułamkowym udziałem w części wspólnej budynku i jego urządzeń oraz prawem użytkowania wieczystego gruntu, nie były objęte decyzją uwłaszczeniową Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., to obrót prawami do tych lokali i ułamkowym udziałem w części wspólnych budynku oraz ułamkowym prawem użytkowania wieczystego gruntu związanego z nabyciem tych lokali, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z akt nie wynika także, aby prawa rzeczowe uzyskane przez W. w W. na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Nr [...] były przedmiotem zbycia na rzecz osób trzecich przez tą jednostkę lub jej następcę prawnego – W. Sp. z o.o. w W., a zatem, w ocenie organu, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej "[...]". W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury W. Sp. z o.o. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 28 kpa, art. 32 kpa, art. 40 § 2 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa, art. 104 kpa, art. 105 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 1 kpa, art. 156 § 2 kpa praz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu nadzoru narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W toku postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.Z. do reprezentowania W. w W. W dniu 14 marca 2007 r. radca prawny A.Z. poświadczyła za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo złożone w kserokopii. Z treści pełnomocnictwa wynika, że jest to pełnomocnictwo ogólne, które obejmuje również upoważnienie do przejrzenia akt sprawy. Należy także wskazać, że o zakresie pełnomocnictwa decyduje mocodawca. Treść znajdującego się w aktach pełnomocnictwa wskazuje, że nie ograniczało się ono tylko do udzielenia upoważnienia do przejrzenia akt sprawy. Mimo więc ustanowienia pełnomocnika wszelka korespondencja od organu jak i zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja były doręczone bezpośrednio W.. Zgodnie z art. 40 § 2 kpa jeżeli strona ustanowi pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Inny sposób doręczenia pisma, z pominięciem pełnomocnika, traktowany jest tak jak brak doręczenia pisma samej stronie. Tak więc organ swoim działaniem doprowadził do sytuacji, w której strona postępowania bez swojej winy nie brała w nim udziału, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast to naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rację ma również skarżący zarzucając, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt c zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części orzeka co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ orzekł, że umarza postępowanie w odniesieniu do pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej. Wątpliwości więc taka redakcja może budzić jakiego postępowania dotyczy umorzenie - czy postępowania pierwszej instancji, na co wskazywać może powołanie jako podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czy dotyczy to postępowania odwoławczego, czy też może organ umorzył w części postępowanie uwłaszczeniowe. Wątpliwości te powstały również i z tego względu, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie postępowanie zostało umorzone i dlaczego. Tym samym, decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Z ustaleń organu wynika, że dawna nieruchomość [...] uregulowana w księdze wieczystej "[...]" stanowi tylko część działek nr [...] i nr [...] objętych kontrolowaną decyzją uwłaszczeniową nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ stwierdził nieważność tej decyzji tylko w części a mianowicie w zakresie dawnej nieruchomości [...]. Oznacza to, że w pozostałej części decyzja uwłaszczeniowa pozostaje w obiegu prawnym. Z takiego brzmienia decyzji nie jest możliwe ustalenie wprost do jakiej części tych działek skarżącemu przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Treść decyzji musi być jasna, nie pozostawiać wątpliwości i nadawać się do wykonania. Bez skonkretyzowania w jakiej części działek nr [...] i nr [...] - ich uwłaszczenie jest dotknięte nieważnością nie jest możliwe prawidłowe wykonanie zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo bowiem, kto i w jakim trybie miałby ustalić jakiej części gruntu z nieruchomości przy ul. [...], składającej się działki nr [...] i [...] części działki nr [...] dotyczy wydana w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzja. Ustalenie to winno nastąpić w tym postępowaniu i znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni powyższe zarzuty i rozważania. Zastosuje się również do zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, a w szczególności przed wydaniem decyzji umożliwi stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie wniosków i dowodów. Rozważy także czy zgłaszany przez skarżącego fakt zawarcia przez właścicieli lokali w budynku na działce nr [...] umowę ustalającej nową wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej jest nieodwracalnym skutkiem prawnym wywołanym przez decyzję uwłaszczeniową, który uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a o czym stanowi art. 156 § 2 kpa. Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut skargi, w którym skarżący kwestionuje następstwo prawne uczestników postępowania po dawnych współwłaścicielach nieruchomości [...] objętej kontrolowana decyzją. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia w części decyzji uwłaszczeniowej było poddane już kontroli sądowej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 902/04, uchylił poprzednio wydane decyzje nadzorcze w tym przedmiocie. W tamtym postępowaniu uczestnikami były te same osoby, co do których obecnie skarżący podnosili zarzut braku następstwa prawnego. Powody uchylenia decyzji wskazane w uzasadnieniu tamtego wyroku wskazują, że Sąd nie miał wątpliwości co do legitymacji tych osób do bycia stroną postępowania nadzorczego, z których część była skarżącymi i skarga ich została przez Sąd uwzględniona. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do tego przepisu należy uznać, że legitymacja tych osób do bycia stroną niniejszego postępowania nadzorczego została już przesądzona wyrokiem z 22 lipca 2005 r. Nie jest więc dopuszczalne ponowne badanie czy uczestnicy maja przymiot strony i z czego to wynika. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.