II SA/Wa 526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Adam Lipiński, Protokolant Małgorzata Kukielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 2010 r. obniżył M. D. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 420 złotych miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. przeniósł M. D. do Komendy Głównej Policji i mianował na stanowisko specjalisty w [...], przyznając jej dodatek służbowy w kwocie 600 zł. Dalej organ wskazał, iż przewidziane w karcie opisu pracy na stanowisku zadania nie są przez M. D. realizowane, z uwagi na przebywanie przez nią w 2009 r. przez 110 dni na zwolnieniach lekarskich, a w związku z tym otrzymywana przez nią kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależnia się od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W konkluzji organ stwierdził, iż obniżenie dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki jest zgodne z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia. Od powyższego rozkazu personalnego M. D. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania przez przełożonych mobbingu. Podniosła, że jej stan zdrowia, uniemożliwiający pełnienie służby, wynika z urazu nabytego podczas wypadku drogowego, zaistniałego w lipcu 2008 r. oraz głębokiej nerwicy. W konkluzji wniosła o uchylenie kwestionowanego rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając powyższe odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Stosownie bowiem do § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia dodatek służbowy można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżać nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Bezspornym natomiast jest, że liczne i długotrwałe przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań służbowych mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że w czasie absencji chorobowej obowiązki skarżącej realizowali inni policjanci. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w przypadku, gdy policjant od kilku miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej dotychczas kwocie. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej o stosowanych wobec niej "działaniach mobbingowych" organ odwoławczy zaznaczył, że zarzuty te w tym postępowaniu nie mogą być badane, albowiem wobec funkcjonariuszy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, dotyczące mobbingu. W ocenie organu odwoławczego nieuprawniony jest też wywód skarżącej o związku przyczynowo-skutkowym między wypadkiem drogowym, któremu uległa w lipcu 2008 r., a późniejszą absencją chorobową uniemożliwiającą jej pełnienie służby i realizację przydzielonych zadań. Analiza materiałów postępowania wykazała bowiem, że skarżąca korzystała ze zwolnień lekarskich wystawianych przez lekarza chorób wewnętrznych, lekarza pediatrę oraz psychiatrę. Trudno zatem przyjąć, że absencja chorobowa miała związek z urazem doznanym w 2008 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej wskazując, iż przepisy § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie regulują kwestii wypłaty dodatku służbowego w okresie choroby policjanta. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przepis art. 121 ustawy o Policji jest przepisem szczególnym, który w ust. 1 jasno precyzuje, że w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ust. 2 tego artykułu przewidziana została wprawdzie delegacja ustawowa dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, ograniczył w odrębnym rozporządzeniu w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, jednak rozporządzenie takie nie zostało wydane. Skarżąca podkreśliła, że dodatek służbowy, który został jej obniżony, stanowi dodatek do uposażenia o charakterze stałym. Zatem sam fakt choroby (przebywania na zwolnieniu lekarskim) nie jest zmianą mającą wpływ na prawo do innych należności pieniężnych i ich wysokość, tym bardziej nie jest okolicznością, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., z powodu której policjant nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków. Nie można bowiem zarzucić niewywiązywania się z obowiązków i nierealizowania zadań służbowych policjantowi, który na skutek choroby jest zwolniony od nich, gdyż taka jest istota zwolnienia lekarskiego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, że obniżenie dodatku służbowego skarżącej dokonane zostało bez podstawy prawnej organ podkreślił, iż fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie ogranicza możliwości organu do kształtowania sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie zawierają uregulowań wyłączających możliwość zastosowania § 8 ust. 5 oraz § 9 ust. 5 wobec funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim. W ramach przyznanej uznaniowości organ bada jedynie, czy spełnione są przesłanki uzasadniające obniżenie dodatku tj. dokonanie oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach dokonuje obniżenia dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. D. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie naruszają prawa. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut skargi, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w sprawie obniżenia skarżącej dodatku służbowego wydany został bez podstawy prawnej, co oznacza, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności. O braku podstawy prawnej możemy mówić jedynie wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organy obu instancji w niniejszej sprawie wskazały natomiast w decyzjach podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, przysługuje dodatek funkcyjny. W myśl z kolei art. 104 ust. 3, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przepisy § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowią, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie zaś do treści § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to, że dodatek służbowy może być w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Komendant Główny Policji, na wniosek Dyrektora [...], rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., z dniem 1 stycznia 2010 r. obniżył M. D. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 420 złotych miesięcznie powołując się na fakt, iż z uwagi na częste absencje chorobowe nie realizuje ona w pełni powierzonych jej zadań (w 2009 r. przez 110 dni przebywała na zwolnieniach lekarskich). W ocenie Sądu, mając na względzie treść powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., niewywiązywanie się przez skarżącą z powierzonych jej zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, dawało podstawy do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego jej wcześniej dodatku służbowego. Wbrew twierdzeniom skargi na przeszkodzie podjęciu takiej decyzji nie stał przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie Sądu, przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania przez M. D. na zwolnieniach lekarskich nie stanowił zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego jej wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez nią z obowiązków służbowych oraz realizacji przez nią powierzonych zadań i czynności służbowych. W sprawie nie jest sporne, iż częste absencje chorobowe skarżącej w 2009 r. uniemożliwiały prawidłowe wywiązywanie się przez nią z powierzonych zadań. Zatem podjęcie przez Komendanta Głównego Policji decyzji – rozkazu personalnego o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego było zgodne z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.