II SAB/Sz 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. G. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" w S. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Z. do rozpatrzenia wniosku K. G. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [..] r. K. G. [...] czasopisma "[...] " z siedzibą redakcji w[...] , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do zrealizowania jego wniosku z dnia 13 marca 2009 r. poprzez udzielenie informacji publicznej w postaci zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury katalogu pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii[...] , o którym mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi K. G. podał, że wnioskiem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury katalogu pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii[...] , o którym mowa w art. 39 b1 ust. 6. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - w formie zapisanych na CD - ROM plików tekstowych, bądź arkusza Excel oraz grafik w rozdzielczości 300 dpi, dającej możliwość druku offsetowego i przesłanie na adres redakcji. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia [...] r. odmówił udzielenia żądanej informacji wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia [...] r., zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie z jakiego powodu, zdaniem organu, katalog pytań testowych nie stanowi informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] r. organ wskazał, że zgodnie zaleceniem Ministerstwa Infrastruktury katalog pytań należy traktować jako materiał, który nie powinien być publikowany ani kopiowany. Następnie, skarżący pismem z dnia [...] r., wezwał organ, na podstawie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa poprzez zrealizowanie wniosku. W odpowiedzi na wezwanie, organ w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący wskazał, że dla rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, koniecznym jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, czy też informacji takiej nie stanowi, a tym samym należy ustalić, czy organ powinien był wydać w sprawie decyzję administracyjną. W przypadku gdyby wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ nie wydając decyzji, nie pozostawałby w zwłoce, zaś w drugim przypadku, organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji winien był, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydać decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu zgodnie z którym żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, jest błędne. Skarżący wyjaśnił, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazywał m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r.; IV CKN 458/00; LEX nr 52711, gdzie stwierdzono, że pytania testowe stosowane przy egzaminach na prawo jazdy stanowią dokument urzędowy, a zatem zgodnie z normą art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na wniosek. K. G. powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na wyrok z dnia 16 lipca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; II SA/Wa 721/08, System Informacji Prawej LEX nr 423325 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r.; II SA/Wa 2199/06. W ocenie skarżącego zatwierdzany przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych, o którym mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na wniosek skarżącego. Tak zaprezentowane stanowisko skarżącego potwierdza dodatkowo fakt, że inna baza pytań, zatwierdzana przez Ministra Infrastruktury na podstawie rozporządzenia tego organu z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 217, poz. 1834) została w całości opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: ttp://bip.mi.gov.pl/pl/bip/informacie/transport drogowy/baza pytan/px baza pvtan.pdf oraz http://www.mi.gov.pl/l/files/0/3064/BAZA%20PYTAN.pdf. Niezrozumiałe w tej sytuacji jest zatem, dlaczego jedną bazę pytań uznaje się za informację publiczną i publikuje ją Biuletynie Informacji Publicznej, innej zaś za informację taką się nie uważa i odmawia się jej udostępnienia. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanych dokumentów, pomimo tego, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu ustawy, ani też nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy ich udostępnienia to znajduje się w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. Wniósł także, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi. Organ podniósł na wstępie, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z przepisu art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie wniósł skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zrealizowanie wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej udzielona została pismem z dnia [...] r. z datą wpływu [...] r. Termin do złożenia skargi upłynął zatem dnia [...] r. Organ wskazał w uzasadnieniu pisma , że w niniejszej sprawie, nie zachodzi bezczynność Wojewody[..] , albowiem na wniosek skarżącego z dnia [...] r. (data wpływu [..] r.) udzielona została, w dniu [...] r., odpowiedź, że katalog pytań testowych zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury z przeznaczeniem do stosowania przez komisje powoływane przez wojewodów w trakcie przeprowadzania testów kwalifikacyjnych dla kierowców zamierzających wykonywać przewozy drogowe pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dalej organ podał że [...] miesięcznika "[...] " w piśmie z dnia [...] r. (data wpływu 27 marca 2009 r) ponowił wniosek z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, na który udzielono stronie pisemnej odpowiedzi z dnia 30 marca 2009 r. Mianowicie, organ wyjaśnił skarżącemu, że katalog pytań testowych do stosowania przez komisje powołane przez wojewodów w trakcie przeprowadzania testów kwalifikacyjnych dla kierowców zamierzających wykonywać przewozy drogowe pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...] został opracowany i zatwierdzony przez Ministerstwo Infrastruktury na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z zaleceniem Ministerstwa katalog pytań traktować należy jako materiał, który nie powinien być publikowany ani kopiowany, a testy kwalifikacyjne przygotowane na jego podstawie mogą być udostępniane i użytkowane wyłącznie w trakcie przeprowadzania egzaminu przez komisję powołaną przez wojewodę. Katalog pytań testowych przekazany wojewodom do przeprowadzania egzaminów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, iż na stronie Ministerstwa Infrastruktury zamieszczona jest do korzystania (w celach szkoleniowych i poznawczych) Baza przykładowych pytań testowych stosowanych na egzaminie kwalifikacyjnym dla kierowców wykonujących przewóz drogowy osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 ww. ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należało wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Podkreślenia wymaga, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 61). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego ( wyrok NSA z 14 listopada 2003r sygn. akt IISAB 199/03). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02 ). Przedmiot wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej stanowił katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii[...], o którym mowa w art. 39b1 ust. 6 ustawy z dnia o transporcie drogowym(Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zgodnie z którym testy kwalifikacyjne, o których mowa w art. 39b ust. 3 przeprowadzane są na podstawie katalogu pytań testowych zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw transportu. Katalog pytań obejmuje zagadnienia, o których mowa w art. 39b1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, tj. : 1) kształcenie zawodowe w zakresie racjonalnego kierowania pojazdem, z uwzględnieniem przepisów bezpieczeństwa, w tym: a) znajomość właściwości technicznych i zasad działania elementów bezpieczeństwa pojazdu, b) umiejętność optymalizacji zużycia paliwa, c) umiejętność zapewnienia bezpieczeństwa w związku z przewożonym towarem, d) umiejętność zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom, e) umiejętność bezpiecznego mocowania ładunku; 2) kształcenie zawodowe w zakresie umiejętności stosowania przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego; 3) kształcenie zawodowe w zakresie zagrożeń związanych z wykonywanym zawodem, w tym bezpieczeństwo na drodze i bezpieczeństwo dla środowiska; 4) kształcenie zawodowe w zakresie obsługi i logistyki, w tym kształtowanie wizerunku firmy oraz znajomość rynku w przewozie drogowym i jego organizacji. Wojewoda [..] odpowiadając na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci katalogu pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną stwierdził w piśmie z dnia [...] r., że testy kwalifikacyjne dla kierowców zamierzających wykonywać przewozy w zakresie prawa jazdy kategorii [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru pytań testowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Infrastruktury pytania testowe nie powinny być ani to kopiowane, ani też publikowane. W świetle powyższych rozważań dotyczących ustalenia zakresu pojęcia "informacja publiczna", zdaniem Sądu, katalog pytań testowych zatwierdzonych przez Ministra Infrastruktury stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Z treści art. 39b1 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, że katalog testów kwalifikacyjnych stanowi jeden z etapów poprzedzających uzyskanie kwalifikacji zawodowej kierowcy uprawnionego do wykonywania przewozu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Testy kwalifikacyjne przeprowadza m.in. komisja powołana przez wojewodę. Organ ten lub upoważniony przez niego członek komisji wydaje osobie, która uzyskała kwalifikację świadectwo kwalifikacji zawodowej. Wskazany wyżej tryb postępowania z użyciem katalogu testów kwalifikacyjnych stanowi niewątpliwie realizację przez Wojewodę zadań publicznych, wprost wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Nie ma zatem żadnych uzasadnionych przeszkód, by dokumenty użyte do realizacji tych zadań nie stanowiły informacji publicznej nawet w sytuacji, gdy katalog pytań zatwierdzonych przez Ministra Infrastruktury stanowi punkt wyjścia do sporządzania testów na poszczególne egzaminy. Twierdzenie Wojewody [...] , iż katalog testów nie stanowi informacji publicznej stanowi nieuprawnione zawężenie konstytucyjnego prawa do informacji. Jak wcześniej podkreślono, ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest to decyzja administracyjna. W sprawie z wniosku skarżącego K.G. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej katalogu testów kwalifikacyjnych, w rozumieniu art. 39b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, Wojewoda odmówił ich udostępnienia twierdząc, że testy nie stanowią informacji publicznej. Skoro kwestia ta została odmiennie oceniona przez organ przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, Wojewoda Zachodniopomorski winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i albo udzielić żądaną informację albo też, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia tej informacji. Podnoszona przez Wojewodę kwestia zaleceń Ministra Infrastruktury co do udostępniania testów w celu ich publikacji lub kopiowania stanowi wewnętrzne uzgodnienia pomiędzy organami administracji publicznej , zaś zasadność tych zaleceń organ oceni rozpoznając wniosek skarżącego, mając na względzie treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do żądania odrzucenia skargi, zgłoszonego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w odpowiedzi na skargę, ze względu na naruszenie art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zwraca uwagę, że w sprawach skarg na bezczynność organu o udostępnienie informacji publicznej przepis ten nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji zapadło na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.