II OSK 12/12

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 43/10 w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie nie podjęcia czynności "do decyzji Nr [...]" uchyla punkt I - wszy zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/10 oddalił skargę D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie nie podjęcia czynności "do decyzji Nr [...]". Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł, w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. D.W. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. między innymi "do decyzji [...]". Pismo to złożone zostało do akt sprawy o sygn. II SAB/Wr 26/05. Zgodnie z postanowieniem Sądu odnotowanym w protokole z rozprawy z dnia 21 kwietnia 2009 r. – po oświadczeniu skarżącej, że pismo to zawiera cztery odrębne skargi na bezczynność - sprawa bezczynności w stosunku do ww. decyzji została wyłączona do odrębnego rozpoznania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarżąca została wezwana do precyzyjnego wskazania, czego domaga się od organu będącego w bezczynności w związku z decyzją nr [...], o której mowa w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. W odpowiedzi oświadczyła, że wnosi o "wydanie nowych decyzji do decyzji nr [...] i [...], bowiem wyszły one z obiegu – są bezwzględnie nieważne i złożenie do nich wypisów i wyrysów z map geodezyjnych z 1960 r. z działki nr [...]". Postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, gdyż skarżąca nie sprecyzowała, na czym polegała bezczynność organu mająca związek z decyzją nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącej orzeczeniem z dnia 9 lipca 2010r. (II OSK 1273/10) uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne określone w art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z niej bowiem, że strona skarży się na bezczynność w związku z decyzją PINB nr [...]. Tym samym, skoro sąd nie jest związany zarzutami skargi, nie było podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Następnie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011 r. doprecyzowując i uaktualniając stan faktyczny sprawy podniósł, że pomimo, iż niniejsze postępowanie dotyczy sprawy wszczętej skargą D. W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. na bezczynność organu nadzoru budowlanego, na ten dzień brak jest w obrocie prawnym podjętych przez odpowiednie organy nadzoru budowlanego decyzji wymaganych prawem wobec mającego miejsce stanu samowoli budowlanej. Podkreślono również, że formułując skargę jako bezczynność do decyzji [...] skarżąca domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. podjęcia czynności w związku ze zgłoszoną przez nią sprawą samowoli budowlanej bezodpływowego zbiornika na ścieki. Pełnomocnik powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że skarga na bezczynność organu rozpatrywana jest według stanu prawnego i faktycznego na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez ten sąd. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że w dniu składania skargi wydane były decyzje w sprawie budowy zbiornika bezodpływowego tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] oraz decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...], jednak decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 178/04), który uprawomocnił się w dniu 5 marca 2011 r. Tym samym na dzień składania niniejszego pisma nie podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. żadne czynności w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego, mimo, że wydana przez niego decyzja utraciła moc dwa miesiące temu. Tym samym – zdaniem skarżącej - organ nadal pozostaje w bezczynności, dlatego wnosi ona o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania prawem przewidzianych decyzji, w szczególności decyzji nakazującej doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obecny na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej poparł skargę precyzując jednocześnie, że skarżąca skarży bezczynność organu od dnia wydania "decyzji Nr [...]" do dnia rozpatrzenia sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zaznaczył Sąd, przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zarzucana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. bezczynność obejmująca okres od dnia wydania "decyzji nr [...]" do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd. Wobec prezentowanych przez pełnomocnika skarżącej argumentów Sąd przyjął, że bezczynność organu dotyczy sprawy samowoli budowlanej zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] w N. i polega na niepodjęciu czynności określonych w art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w szczególności po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. decyzji organu pierwszej instancji nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. Sąd na podstawie akt administracyjnych i sądowych posiadanych w związku z innymi postępowaniami sądowadministarcyjnymi toczącymi się ze skarg strony skarżącej w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...] w N. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w N.: 1/ wykonanie oceny technicznej zbiornika bezodpływowego na ścieki; 2/ projektu budowlanego przebudowy tegoż zbiornika w sposób który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami; 3/ przebudowę tego obiektu zgodnie z zaakceptowanym przez organ projektem. Dla wykonania nałożonych obowiązków zakreślono termin 3 miesięcy. W wyniku odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalając go na nowo, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę przedmiotowego zbiornika bezodpływowego na ścieki. Decyzja ta orzeczeniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] została utrzymana w mocy. Na skutek skarg wniesionych przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 178/09) uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 marca 2011 r., natomiast wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. (sygn.akt II SA/Wr 362/05) uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. – na moment orzekania nie została jeszcze stwierdzona prawomocność tego wyroku. Przedstawiając powyższe okoliczności faktyczne Sąd uznał, że było to niezbędne dla oceny zasadności skargi zarzucającej organowi nadzoru budowlanego bezczynność w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza bowiem do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Następnie Sąd podkreślił, że dopiero podczas rozprawy sądowej w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżąca oświadczyła o wniesieniu skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o treści jak w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 9 lipca 2010 r. skarga ta spełniała ustawowe wymogi formalne. Konsekwencją przyjęcia powyższego jest uznanie, że przedmiotowa skarga została w tym dniu wniesiona bezpośrednio do Sądu. Z przedstawionej wcześniej chronologii zdarzeń nie ulega też wątpliwości, że na ten dzień w obrocie prawnym pozostawały decyzje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjęte w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki – w szczególności zaś ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Tym samym - w ocenie Sądu - nie można uznać, aby w dacie wniesienia skargi organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pozostawał w bezczynności w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego zbiornika. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt I OPS 6/08 Sąd zaznaczył, że do wszczęcia postępowania sądowadministracyjnego na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielania odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy. W niniejszej sprawie odpis skargi doręczony został organowi administracji w dniu 3 stycznia 2011 r., jednak również w tej dacie nie można stwierdzić aby organ ten pozostawał w bezczynności. W obrocie prawnym funkcjonowały już co prawda wskazane wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. i z dnia 21 października 2009 r., jednak żaden z nich nie był jeszcze prawomocny. Tymczasem zgodnie z art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) akta administracyjne zwraca się organowi administracji wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony w przepisach liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W tej sytuacji, skoro na dzień wszczęcia postępowania sądowego akta administracyjne nie zostały jeszcze zwrócone organowi w trybie art. 286 p.p.s.a. – dla organu tego nie rozpoczął biegu termin załatwienia spraw określony w art. 35 i art. 36 k.p.a. i tym samym nie pozostawał on na ten moment w bezczynności. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić bezczynności ani na dzień sporządzenia skargi, ani na dzień jej wniesienia, jak też na moment wszczęcia postępowania sądowego. Również pełnomocnik skarżącej potwierdza, że w dniu składania skargi w obrocie prawnym funkcjonowały wydane przez odpowiednie organy, na podstawie przepisów – Prawa budowlanego, decyzje dotyczące samowoli budowlanej spornego zbiornika (patrz pismo procesowe z dnia 19 maja 2011 r.). W takiej sytuacji zarzut bezczynności podniesiony w skardze okazał się niezasadny. Jak podkreślił Sąd, rozpoznając skargę miał również na uwadze, że pełnomocnik skarżącej - doprecyzowując skargę - bezczynności organu dopatrywał się przede wszystkim w stanie jaki powstał już po wniesieniu skargi do sądu i po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 8 października 2009 r. (II SA/Wr 178/04) uchylającego decyzję nakładającą na właścicieli obiektu określone obowiązki – co miało miejsce w czasie zawisłości sprawy z obecnie rozpatrywanej skargi. Zarzucono bowiem, że po uprawomocnieniu się owego wyroku, organ do chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd, nie pojął żadnych czynności w sprawie samowoli budowlanej pomimo, że dotychczasowe decyzje utraciły moc obowiązującą. Odmawiając słuszności powyższej argumentacji Sąd wskazał, że nie można postawić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro już przed wniesieniem skargi wydał wymagane prawem decyzje. Stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez sąd ma natomiast znaczenie w przypadku, gdy sąd ustali, że organ pozostawał w bezczynności na chwilę wniesienia skargi a następnie pozostający w bezczynności organ w wyniku tejże skargi, wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności do dnia orzekania przez sąd. W takim przypadku skarga zostaje uwzględniona przez organ w trybie autokontroli a postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne byłoby zatem wykazanie, że organ pozostawał w bezczynności zarówno w dniu wniesienia skargi do sądu jak też w dniu orzekania przez sąd – co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Dodatkowo Sąd podkreślił, że gdyby istotnie – jak twierdzi skarżąca - już po zwrocie akt administracyjnych na podstawie art. 286 p.p.s.a. zaistniała sytuacja braku działania organu, to okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie przedmiot odrębnej skargi. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem bieg terminu dla załatwienia sprawy rozpoczyna się dla organu od nowa. Wskazując na powyższe Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. W., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do przepisu art. 149 i 151 p.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i oddalenie skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącą, mimo że w niniejszym stanie faktycznym istniały podstawy do jej uwzględnienia, a tym samym do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania przewidzianych prawem decyzji, przy czym Sąd oddalił skargę w oparciu o błędne założenia, że: - sąd administracyjny wydaje wyrok biorąc za podstawę stan bezczynności organu istniejący w chwili wniesienia skargi do sądu, a nie w chwili wyrokowania, jak również - jakakolwiek czynność organu, nawet niezgodna z prawem i w wyniku kontroli uchylona przez sąd administracyjny, stanowi o braku bezczynności organu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w oparciu o wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej, zarzucana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. bezczynność dotyczy "okresu od wydania decyzji nr [...] do dnia rozpatrzenia sprawy przez Sąd" i dotyczy samowoli budowlanej zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] w N. i polega na niepodjęciu czynności określonych w art. 48-51 Prawa budowlanego, w szczególności po uchyleniu wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. decyzji organu I instancji nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. Rozpoznawanie spraw ze skarg na bezczynność musi uwzględniać całokształt okoliczności określonej sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Dokonując kontroli bezczynności organu Sąd powinien zatem brać pod uwagę także tok sprawy uruchomionej już w roku 2003 wnioskiem skarżącej oraz czas jaki upłynął od złożenia tego wniosku. Skarżąca od 2003 r. nie jest w stanie uzyskać rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej związanej z budową zbiornika. Stanowisko Sądu, iż przy rozpoznawaniu skarg na bezczynność orzeka się biorąc za podstawę stan bezczynności organu istniejący w chwili wniesienia skargi do Sądu, a nie w chwili wyrokowania, jest co do zasady słuszne. W sytuacji jednak, gdy można już mówić o przewlekłości postępowania (załatwianie stosunkowo prostej sprawy trwa już wiele lat), oceniając stan bezczynności należy uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym także te które pojawiły się już po wniesieniu skargi. Ograniczenie się przez Sąd I instancji, w okolicznościach danej sprawy, do formalistycznie rozumianej zasady uwzględniania przy orzekaniu o bezczynności stanu faktycznego na dzień wniesienia skargi do Sądu, czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.