II SA/Ol 312/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 maja 2008 r. Prezydent O. zawiadomił E. i W.S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul"[...]", spowodowanej wybudowaniem drogi – ulicy X. Decyzją z dnia 9 lipca 2008 r., Prezydent ustalił E. i W.W. opłatę adiacencką w kwocie 3.308,41 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – drogi (nawierzchni ulicy X). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 30 września 2008 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciło bowiem, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że stronie stworzono warunki do korzystania z wybudowanej ulicy oraz nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niekorzystnego położenia nieruchomości w sąsiedztwie oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką w kwocie 3.299,41 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę, że fakt wybudowania nawierzchni ulicy z chodnikami lub bez chodników może mieć wpływ na wartość nieruchomości, wobec czego biegły powinien był przyjąć do porównania obiekty tak samo wyposażone w urządzenia infrastruktury technicznej lub z uwagi na te różnice zastosować wskaźniki korygujące. Jeżeli zaś zakres prowadzonych prac drogowych nie miał wpływu na wartość nieruchomości, biegły powinien był tę kwestię szczegółowo omówić. Organ odwoławczy wskazał ponadto na konieczność zlecenia wykonania kolejnego operatu szacunkowego uwzględniającego wszelkie zastrzeżenia stron. Prezydent Miasta Olsztyna decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r. ustalił E. i W.W. opłatę adiacencką w kwocie 1.728,71 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 26 października 2009 r. kolejny raz uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność określenia czy przyjęte do porównania w toku wyceny nieruchomości były wyposażone w chodnik. Kolegium podniosło, że rzeczoznawca podał jedynie, że dojazd do wszystkich tych nieruchomości prowadzi drogą utwardzoną. Nie wyjaśnił jednak czy chodnik lub jego brak miał wpływ na wartość nieruchomości. Decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 144 ust.1, art. 145, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261), uchwały Nr LIII/794/2001 Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej ( Dz. Urz. Woj. warmińsko – mazurskiego Nr 135, poz. 1848) oraz art. 104 K.p.a. Prezydent orzekł o: 1) ustaleniu stronie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – drogi (nawierzchni ul. X) w kwocie 1.726,52 zł; 2) rozłożeniu należnej do zapłaty kwoty na dziesięć rat rocznych; 3) zabezpieczeniu należności wymienionej w pkt 2 decyzji w formie weksla in blanco bez poręczenia. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, że w nowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi wybrał 12 nieruchomości o charakterystyce najbardziej zbliżonej do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wartość nieruchomości określił w drodze korekty średniej ceny wartości nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisanych poszczególnym cechom tych nieruchomości. Według organu zastosowana metoda pozwala na uwzględnienie, że droga, przy której położona jest działka stron, nie jest wyposażona w chodniki. Od powyższej decyzji z dnia 10 listopada 2009 r. W. S. i E.S. wnieśli odwołanie, które zostało podpisane wyłącznie przez wnoszącego odwołanie i podnieśli, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 października 2009 r. W szczególności, zdaniem strony odwołującej się, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego nie można prawidłowo wycenić nieruchomości. Stwierdzono ponadto, że chodnik jest częścią składową drogi, wobec czego jego brak uniemożliwia przypisanie ulicy X przymiotu drogi. Powyższe w konsekwencji uniemożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Wobec tego strona wniosła o umorzenie postępowania w związku z upływem terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jako kolejny zarzut wskazano, że organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej zażądał zabezpieczenia naliczonej opłaty adiacenckiej w formie weksla in blanco bez poręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który spełnia wymogi przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zauważył, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny (korygowania ceny średniej) i właściwy dobór wskaźników korygujących pozwolił na prawidłową wycenę nieruchomości, która odbiega warunkami techniczno-użytkowymi od branych pod uwagę nieruchomości podobnych. Kolegium wywiodło ponadto, że brak chodnika nie wyklucza możliwości traktowania przedmiotowej budowli jako drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno -użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem, wszelkie urządzenia lub instalacje są częścią drogi, jeśli się znajdują w pasie drogowym. Z definicji tej nie wynika, zdaniem Kolegium, że brak chodnika eliminuje daną budowlę jako drogę. Za bezzasadny Kolegium uznało ponadto zarzut upływu terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Wskazało w tym względzie, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/2009, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. i W. W. ponowili argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium odniosło się ponadto do kwestii zabezpieczenia należności gminy z tytułu przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Przede wszystkim przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołanie, zażalenie). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Nie może budzić wątpliwości, że chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze (art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej K.p.a.), charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 K.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji braku podpisu pod odwołaniem organ odwoławczy, na podstawie cytowanego przepisu, powinien wezwać wnoszącego to podanie do podpisania odwołania w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych odwołania powoduje z mocy prawa, że pismo to jest bezskuteczne. Zaznaczyć ponadto należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron powoduje, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Stanowisko takie znajuje potwierdzenie w orzecznictwie naczelnego Sądu administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1230/04, LEX nr 176134). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że sporządzone przez oboje skarżących odwołanie z dnia 16 listopada 2009 r. zostało podpisane wyłącznie przez W.W.. Pomimo braku własnoręcznego podpisu E.S. na odwołaniu, Kolegium nie wezwało jej do usunięcia tego braku formalnego przez podpisanie odwołania, lecz rozpoznało wadliwe odwołanie i wydało decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak już wyżej stwierdzono, odwołanie, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 3 K.p.a. Zatem, jeżeli organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie po rozpoznaniu nieskutecznego odwołania, to wystąpił w charakterze organu odwoławczego z urzędu, czym naruszył także określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, LEX nr 175366 i z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 455/05, LEX nr 227667). Ponadto, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem cytowanego przepisu uchylił się od wyjaśnienia stronie podstawy prawnej żądania zabezpieczenia ustalonej opłaty adiacenckiej w formie weksla in blanco bez poręczenia. Należy zaznaczyć, że strona podnosiła tę kwestię w zasadzie od początku postępowania administracyjnego. Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę podjęło próbę wytłumaczenia stronie, że podstawę taką stanowi m.in. art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz uczyniło to za późno. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z istoty tego pisma wynika, że powinna zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Jednak niewątpliwie nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczanie tam ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco stanowiska organu, to - pomimo późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa. Ponadto w odpowiedzi na skargę Kolegium wyraziło wątpliwość czy przepisy regulujące zasady zabezpieczenia należności gminy uregulowane w kodeksie cywilnym i ustawie o księgach wieczystych muszą być powołane w decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Należy także zarzucić organowi odwoławczemu, że z naruszeniem wskazanego wyżej art. 107 § 3 K.p.a. odniósł się do zarzutu dotyczącego skuteczności upływu terminu do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w niniejszej sprawie. Odesłanie do treści uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/2009, jest niewystarczające i nie spełnia wymogu wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło żadnej argumentacji faktycznej, gdyż nie podało ani daty początkowej biegu tego terminu, ani daty końcowej, to za arbitralne należy uznać stwierdzenie, że bezzasadny był zarzut odwołania w tym względzie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy podejmie czynności zmierzające do usunięcia braku formalnego odwołania skarżącej, po jego usunięciu rozpozna łącznie odwołanie skarżących, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.