II GSK 1226/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 623/10 w sprawie ze skargi J. S. na ocenę Zarządu Województwa Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 623/10 odrzucił skargę J. S. na ocenę Zarządu Województwa Z. z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na ocenę Zarządu Województwa Z. w S. z [...] kwietnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 6 ust. 2 a ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r., Nr 66, poz. 750 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 września 2003 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. Nr 180, poz. 1765) w przedmiocie wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionych do rybactwa – I. i J. S. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Z. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu, ocena wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, na który przysługiwałby środek zaskarżenia. W ustawie o rybactwie śródlądowym, przypadki kiedy marszałek wydaje decyzję administracyjną zostały wyraźnie określone. Natomiast w odniesieniu do oceny nie została zastrzeżona forma decyzji. Postępowanie w sprawie oceny jest postępowaniem kontrolnym obejmującym wyłącznie badanie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę J. S. zauważył, że ocena wypełniania przez uprawnionych do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem, czy czynnością organu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 września 2003 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej ( Dz. U. Nr 180, poz. 1765 ze zm., dalej: rozporządzenie), ocena dokonywana jest przez marszałka województwa (aktualnie, a do 1 sierpnia 2009 r. przez zarząd województwa), na podstawie operatu rybackiego i dokumentacji związanej z prowadzoną gospodarką rybacką, w ramach przyznanych organowi kompetencji kontrolnych w zakresie wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Kontrola ta obejmuje wyłącznie sprawdzanie dokumentów, wymienionych w § 2 rozporządzenia, z którego sporządzany jest przez pracownika właściwej komórki organizacyjnej urzędu marszałkowskiego protokół. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole marszałek województwa dokonuje oceny (§ 9 rozporządzenia), wskazując w niej ustalenia dotyczące wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, w tym stwierdzone nieprawidłowości z podaniem przyczyny ich powstania, zakres i skutki dla wód danego obwodu rybackiego (§ 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, zaskarżona ocena nie ma formy decyzji administracyjnej i nie jest formą władczego działania organu administracji. Nie kreuje ani uprawnień, ani też obowiązków adresata. Stanowi jeden z elementów kontroli racjonalnej gospodarki rybackiej, dokonywanej przez uprawnione podmioty, na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym i może stanowić jedną z podstaw zastosowania sankcji cywilnych wobec uprawnionego do rybactwa za niewypełnienie stosownych obowiązków w postaci rozwiązania umowy użytkowania rybackiego bez odszkodowania. WSA stwierdził jednocześnie, że przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym, nie przewidują sądowoadministracyjnej kontroli oceny dokonywanej przez marszałka województwa (uprzednio przez zarząd województwa) na podstawie art. 6 ust. 2 a tej ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a). Ustawa o rybactwie śródlądowym przyznaje co prawda określone kompetencje decyzyjne marszałkowi województwa, a także innym organom administracji, ale zostały one wyraźnie wskazane w ustawie, w poszczególnych jej przepisach (np. art. 6 ust. 3 lub art. 15 ust. 2 a i 2 b). W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga na ocenę wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionych do rybactwa jest niedopuszczalna i nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. J. S., zaskarżył powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. w związku z § 111 ust. 1 i 2 Statutu Województwa Z. sprowadzające się do uznania, że ocena Zarządu Województwa Z. w S. z [...] kwietnia 2009 r., wydana na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym w przedmiocie wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionych do rybactwa – I. i J. S., nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowej wykładni powyższego przepisu i jego właściwe zastosowanie winno prowadzić do odmiennego wniosku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, 78 i art. 184 Konstytucji RP przez zamknięcie skarżącemu drogi sądowej oraz naruszenie zasady jednolitego systemu prawnego przez odrzucenie skargi złożonej przez skarżącego; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz 15 i 16 k.p.a. a także zasady jednolitego systemu prawnego przez uznanie, że ocena wydana na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym w przedmiocie wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionych do rybactwa, może być raz przedmiotem kontroli sądu administracyjnego a raz nie, w zależności od formy wydania tejże oceny. W uzasadnieniu zarzutów J. S. podał, że zaskarżenie oceny dokonanej przez Zarząd Województwa Z. nastąpiło w oparciu o art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. Ocena ta, mimo że formalnie nie była tak nazwana, jest uchwałą tego Zarządu. Zgodnie z § 111 ust. 1 Statutu Województwa Z. Zarząd rozstrzyga w formie uchwał w sprawach należących do jego kompetencji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 111 ust. 2 tego Statutu Zarząd podejmuje uchwały także w innych sprawach na podstawie upoważnienia ustawy. Zdaniem skarżącego, analizując obowiązujące przepisy należało stwierdzić, że Zarząd Województwa Z. może orzekać tylko i wyłącznie w formie uchwał i jego ocena jest właśnie uchwałą. Jednocześnie, w jego ocenie, powinien mieć on zagwarantowane prawo do drogi sądowej, albowiem odmówienie mu zaskarżenia oceny dokonanej przez Zarząd Województwa Z. stanowi naruszenie jego podstawowych praw obywatelskich, potwierdzonych w art. 32 ust. 1, 45 ust. 1, 77 ust. 2, 78, 184 Konstytucji RP, a także art. 15 i 16 k.p.a., związanych z prawem do Sądu i równością wobec prawa. W odpowiedzi Zarząd Województwa Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. była ocena Zarządu Województwa Z. w Szczecinie z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie wypełnienia przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, wydana na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając, że zaskarżona ocena nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić poprawności przyjętej przez WSA podstawy odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie, w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, stwierdza że zostało ono podjęte bez dostatecznego rozważenia charakteru prawnego zaskarżonej oceny. Przede wszystkim należy zauważyć, że w mającym zastosowanie w sprawie stanie prawnym, dokonywanie oceny wypełnienia przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej należało do właściwego zarządu województwa (art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym). Z art. 1a ustawy o rybactwie śródlądowym wynika, że zadanie samorządu województwa, o którym mowa w art. 6 ust. 2a ustawy jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że akt wydawany na podstawie ostatnio powołanego przepisu jest podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że literaturze przyjmuje się, iż zakres administracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa jednostkom samorządu terytorialnego. Natomiast sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380). Zgodnie z § 111 ust. 1 Statutu Województwa Z. Zarząd rozstrzyga w formie uchwał w sprawach należących do jego kompetencji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W związku z tym stwierdzić należy, że ocena wypełnienia przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (zarządu województwa), podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powołany przepis poddaje kontroli sądowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga na ocenę wydaną na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, z. 2, poz. 23)