II SA/Bk 523/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na pismo Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zarządzeniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy J. odwołał J. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w J. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). J. K. pismem z 22 kwietnia 2010 r. zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewody P. Pismem z 17 czerwca 2010 r. znak [...] Wojewoda P. poinformował J. K., iż po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających umorzył postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2010 r. Skargę na powyższe pismo złożył do sądu administracyjnego J. K. zarzucając naruszenie: art. 104 Kpa przez niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, art. 109 Kpa poprzez niedoręczenie mu jako stronie merytorycznego rozstrzygnięcia, art. 127 Kpa poprzez pozbawienie go jako strony prawa do rozpatrzenia odwołania od kwestionowanego zarządzenia, art. 156 Kpa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia mimo rażącego naruszenia art. 38 ustawy o systemie oświaty. W obszernie uzasadnionej skardze podniesiono przede wszystkim zarzuty merytoryczne podważające legalność kwestionowanego zarządzenia, które spowodowały jego zaskarżenie do Wojewody. Wskazano, że o wszczęciu postępowania nadzorczego skarżący został zawiadomiony, a następnie otrzymał informację o jego umorzeniu bez wyjaśnienia przyczyn. Podniesiono, że pismo z 22 kwietnia 2010 r. stanowiło, oprócz wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, także odwołanie złożone w indywidualnej sprawie, które Wojewoda – po uprzednim ustaleniu organu właściwego w sprawie - powinien przekazać według właściwości, czego zaniechał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazał, że pismo z 17 czerwca 2010 r. nie stanowi decyzji administracyjnej ani rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również nie jest postanowieniem, na które służyłoby zażalenie, dlatego nie może być przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wyjaśnił, że Wojewoda wykonuje kompetencje nadzorcze z urzędu, a nie na wniosek, zatem samodzielnie podejmuje decyzje o wszczęciu postępowania nadzorczego i nie jest związany kierowanymi do niego wnioskami. Mogą być one traktowane wyłącznie jako "sygnał w sprawie". Organ wskazał również, że jest właściwy w sprawach badania legalności uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, dlatego w sprawie przedmiotowej działał zgodnie ze swoimi kompetencjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rację ma organ, którego legalność działania skarżący poddał ocenie sądu, że kwestionowane pismo z 17 czerwca 2010 r. zawierające informację o umorzeniu postępowania nadzorczego nie należy do żadnej kategorii aktów podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych. Również, zdaniem sądu, organ nie miał obowiązku przekazywać według właściwości innemu organowi pisma z 22 kwietnia 2010 r. mającego stanowić "środek zaskarżenia zarządzenia". Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Są nimi decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Przedmiotowe pismo z 17 czerwca 2010 r. zostało wystawione w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 10 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Postępowanie to ma charakter szczególny. Jest wszczynane przez organ nadzoru z urzędu (lub na wniosek prokuratora), natomiast interwencje osób trzecich żądających jego zainicjowania mogą być traktowane wyłącznie jako informacja, impuls do przeprowadzenia nadzoru. Ustawa nie przewiduje inicjowania postępowania nadzorczego na wniosek. Ponadto wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących to postępowanie. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzającym, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n.) – i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Przedmiotowe rozstrzygnięcia nadzorcze nie stanowią decyzji administracyjnych (vide G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz" ABC 2010, tezy 3 i 4 do art. 91 u.s.g.). Z powyższego wynika, że ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii zakończenia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo też gdy stwierdzi, że nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, iż w takiej sytuacji organ nadzoru nie wydaje decyzji administracyjnej, ale może wystosować informację o braku podstaw do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przedmiotowe pismo nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a., zatem nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA OZ w Poznaniu z 23.01.1992r., SA/Po 69/92, ONSA 1992/2/34; wyrok NSA OZ w Warszawie z 04.12.1998 r., I SA 494/98, Lex nr 44663; postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 08.04.1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992/29/21). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, wskazać należy, że "zaskarżenie" przez J. K. zarządzenia Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2010 r. mogło być wyłącznie impulsem do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego. Natomiast sposób jego zakończenia zależał wyłącznie od suwerennej decyzji Wojewody, przy czym brak podstaw do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa umożliwiał poprzestanie na pisemnym poinformowaniu skarżącego o zakończeniu postępowania nadzorczego. Przedmiotowa informacja, uzewnętrzniona w piśmie z 17 czerwca 2010 r., nie stanowi aktu władczego z zakresu administracji publicznej, nie mogła być zatem poddana kontroli sądu administracyjnego. Dlatego skarga złożona w sprawie niniejszej była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Marginalnie wskazać trzeba, że bezpodstawne są zarzuty nieprzekazania przez Wojewodę pisma stanowiącego "odwołanie" od zarządzenia z [...] kwietnia 2010 r. innemu organowi według właściwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2006 r. (I OSK 1285/06, Lex nr 321543) – odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego kwestionowanie przedmiotowego zarządzenia nie mogło się odbyć w trybie odwoławczym uregulowanym w Kpa i Wojewoda, do którego skierowano sporne pismo z 17 czerwca 2010 r., nie mógł pełnić roli organu odwoławczego, jak również nie był zobowiązany poszukiwać takiego organu celem przekazania do rozpatrzenia "odwołania" według właściwości. Również tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła dwa systemy badania zgodności uchwał i zarządzeń organów gminy z prawem. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze, drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem sądu uruchomieniu kontroli działalności organu gminy w trybie tzw. skargi powszechnej nie stoi na przeszkodzie umorzenie postępowania nadzorczego, którego wynik zaskarżono w sprawie niniejszej (por. uzasadnienie wyroku w sprawie I OSK 1285/06). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.