II SA/Po 212/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 i 105 kpa i zarządzenia nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. do prowadzenia postępowania w sprawach ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych odmówił G. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. K., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G. B. w dniu [...] 2010 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem E. K. Organ ustalił, że E. K. pozostaje w związku małżeńskim (akt małżeński [...]), zgodnie zaś z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższe uzasadnia w ocenie organu pierwszej instancji odmowne załatwienie wniosku. . G. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Jej zdaniem organ pominął fakt, że oboje jej rodzice są niepełnosprawni i mimo, że są w związku małżeńskim to oboje potrzebują opieki osoby trzeciej. Oświadczyła, że w dniu [...] 2010 r. osoba, która przyjmowała wniosek o świadczenie odmówiła przyjęcia orzeczenia potwierdzającego, że matka wnioskodawczyni jest niepełnosprawna i nie może opiekować się mężem. W załączeniu odwołująca się przedłożyła orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2009 r., z którego wynika, że B. K. jest niezdolna do pracy i od lipca 2009 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z dołączonej również karty informacyjnej leczenia szpitalnego za okres 10-27 lipca 2009 r. wynika, że B. K. chorowała na udar niedokrwienny mózgu z niedowładem połowiczym lewostronnym, zapalenie oskrzeli, nadciśnienie tętnicze, miażdżycowe zwyrodnienie serca, infekcję w drogach moczowych oraz hypercholesterolemię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się również na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. G. B. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Podniosła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem zwolniła się z pracy, by opiekować się dwojgiem rodziców, a nie jednym z nich. Z treści skargi wynika, że skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę materialno-prawna podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis określa przesłanki pozytywne, których spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje zawiera art. 17 ust. 5 ustawy. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowiącego materialnoprawną przesłankę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organy mając na względzie powołany przepis przyjęły, że skoro skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem pozostającym w związku małżeńskim to świadczenie pielęgnacyjne się jej nie należy. Mając na względzie powyższe rozważyć należy, czy w świetle powołanych przepisów skarżąca może być beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem pozostającym w związku małżeńskim z równie niepełnosprawną matką, zatem z uwagi na faktyczne sprawowanie opieki nad obojgiem wymagających opieki małżonkami, będącymi rodzicami skarżącej. Tak sformułowany problem był już przedmiotem sporów toczących się zarówno przed sądami administracyjnymi, jak również był przedmiotem zagadnień prawnych przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/107, Dz. U. Nr 138 poz. 872) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że cytowany uprzednio art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu do wyroku Trybunał stwierdził, że wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc jednocześnie w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi kontynuację przyjętej linii orzeczniczej, bowiem już wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (OTK-A 2006/10/151) Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 k.r.o. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks ustala kolejność zobowiązanych – w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje ponadto dopiero w sytuacji braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, art. 132 k.r.o.). Nie ulega wątpliwości, w ocenie Trybunału, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie można nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy. Stwierdził ponadto, że podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 (OSNKW 2000/7 - 8/59, Biul. SN 2000/6/17, Prok. i Pr. - wkł. 2000/9/16, Wokanda 2000/9/16) należy podzielić stanowisko, że "nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy – między innymi – rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Podobnie rzecz ujmuje Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK 2000/5/141) stwierdził, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Do przekroczenia tej granicy niezbędne jest jednak silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK - B 2002/1/47) wskazał z kolei, iż w pełni podziela pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługujące osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje osobie uprawnionej w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia taka, jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku I OSK 722/09, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji RP, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Zgodnie z twierdzeniem NSA, gdy stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Zatem, jak zauważył NSA, osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto wskazać trzeba, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał podniósł, iż literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. 2 u.ś.r. ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dalej Trybunał wskazał, że formalnie rzecz biorąc stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie podlega żadnym wyjątkom. Może ono prowadzić – tak jak w sprawie zawisłej przed sądem pytającym, który zainicjował postępowanie w sprawie o sygn. P 38/09 – do odmowy przyznania tego wsparcia dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wtedy gdy oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku z małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał stwierdził, iż analiza praktyki sądów administracyjnych dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09 prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy mieć na względzie, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Lex nr 518238). W ocenie tutejszego Sądu brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Sądu powyższe kryterium legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem E. K. spełnia zobowiązana do alimentacji córka G. B., mimo, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Oczywistym dla Sądu jest, że skoro małżonka E. K., a matka skarżącej – B. K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, to tym bardziej nie jest ona w stanie opiekować się chorym mężem. W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono, jak w pkt. 2 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia i są dla organów administracji wiążące (art. 153 p.p.s.a.). /-/ J.Zieliński /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga MK