II OSK 1073/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 602/10 w sprawie ze skarg Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz B.K. i S.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B.K. i S.K. oraz Mazurskiego Parku Krajobrazowego solidarnie na rzecz L.S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg B.K. i S.K. oraz Mazurskiego Parku Krajobrazowego, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewoda Mazurski odmówił L.S. (zwanej dalej inwestorem) uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie Końcewo, gmina Ruciane – Nida, stwierdzając, że inwestycja jest sprzeczna z celami ochrony przyrody Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W związku z lokalizacją inwestycji – poza zwartą zabudową wsi Końcewo – ma ona stanowić zagrożenie dla ciągłości chronionych ekosystemów, siedlisk, a także realizacji zadań, jakim ma służyć park krajobrazowy. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. i uzgodnił realizację planowanej inwestycji. Organ odwoławczy zarzucił między innymi, że Wojewoda Mazurski nie oparł się na przepisach materialnych z zakresu ochrony przyrody, dających podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie wskazał wprost żadnego z zakazów wymienionych w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506) – zwanego dalej rozporządzeniem, który miałby zostać naruszony na skutek realizacji planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, wskazanie na zagrożenie, jakie planowana inwestycja ma nieść dla ciągłości chronionych ekosystemów i siedlisk, bez jego konkretyzacji, i tylko w oparciu o fakt, że inwestycja ta zostanie zrealizowana poza obszarem zwartej zabudowy, nie może być podstawą do uznania tego domniemania jako wykazania niezgodności planowanej inwestycji z zakazami obowiązującymi na terenie Parku. Cele ochrony Parku nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania negatywnego stanowiska w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie Końcewo, na terenie gminy Ruciane – Nida. Obszar ten objęty jest ochroną, wynikającą z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Działka znajduje się równocześnie w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru: PLB 280008), ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Działka ta położona jest także przy granicy projektowanego obszaru siedlisk Natura 2000 “Ostoja Piska" (kod obszaru: PLH 280013). Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe regulacje prawne stanowią podstawę oceny projektu decyzji przekazanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane – Nida. W rozporządzeniu nr 9 określone zostały w celu ochrony Parku m.in. zakazy wybrane przez Wojewodę spośród zakazów ustanowionych w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody. Zakazy te stanowią jedyny instrument prawny z zakresu ochrony przyrody, jakim może posłużyć się organ ochrony przyrody, odmawiając uzgodnienia realizacji inwestycji na terenie parku krajobrazowego. W ocenie organu odwoławczego, charakter i miejsce lokalizacji planowanej inwestycji nie dają podstaw do uznania jej za sprzeczną z zakazami obowiązującymi w Parku. Zdaniem organu, należy ponadto rozważyć, zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, czy inwestycja ta może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska ustanowiony został dla niektórych z gatunków wymienionych w załączniku 1 Dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG). Budowa budynku jednorodzinnego nie będzie miała, w ocenie organu II instancji, znaczącego wpływu na gatunki, dla ochrony których utworzono ten obszar. Inwestycja ta planowana jest do realizacji na użytku ornym, z założenia wykorzystywanym w sposób ciągły przez człowieka pod uprawy. Jego zabudowa nie będzie się więc wiązać z niekorzystną zmianą dla gatunków ptaków występujących na terenie Puszczy Piskiej. Powierzchnia działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję to 0,09 ha. Nie ma również podstaw do uznania planowanej inwestycji za negatywnie wpływającą na projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska" (kod obszaru: PLH 280013). Zdaniem organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji nie będzie wiązać się ze zniszczeniem siedlisk objętych ochroną. Dwie odrębne skargi na zaskarżone postanowienie organu II instancji wnieśli B. i S.K. oraz Mazurski Park Narodowy. Uwzględniając skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności inwestycji pod kątem rygorów obowiązujących w każdej z wyżej wymienionych form ochrony przyrody. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy wykazał w sposób niebudzący zastrzeżeń, że realizacja planowanej inwestycji nie stałaby w sprzeczności z żadnym z zakazów ustanowionych w § 3 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Z punktu widzenia wymogów ochrony tej formy przyrody jest to zatem inwestycja dopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, czy inwestycję można zaakceptować z punktu widzenia wymagań ochrony obszaru Natura 2000. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem, czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje w sposób wyczerpujący faktów dowodzących tezy, że do oddziaływania, o którym mowa w art. 33 ustawy o ochronie przyrody, nie dojdzie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że z art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie wynika zakaz podejmowania przedsięwzięć, które oddziaływałyby na obszar Natura 2000 w jakikolwiek negatywny sposób, a wyłącznie takich przedsięwzięć, które oddziaływałyby na ten obszar w sposób znacząco negatywny. W świetle powyższego nie sposób odmówić trafności spostrzeżeniu organu odwoławczego, że biorąc pod uwagę charakter i niewielkie rozmiary planowanej inwestycji nie jest ona w stanie samodzielnie wpłynąć na obszar Natura 2000 w sposób znacząco negatywny. Powyższe jednak, na co słusznie podniesiono w skargach, byłoby w ocenie Sądu I instancji nieuzasadnionym zawężeniem przedmiotu postępowania wyjaśniającego. Całościowa wykładnia art. 33 ustawy o ochronie przyrody wskazuje wyraźnie, że przy ocenie, czy ustanowiony w tym przepisie zakaz nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, należy brać pod uwagę całokształt przedsięwzięć planowanych w odniesieniu do terenu objętego ochroną. W przepisie tym mowa jest bowiem o podejmowaniu działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji może stworzyć "precedens" do zabudowania w przyszłości działek, w pierwszej kolejności bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a następnie dalszych działek w tej okolicy. Należy bowiem założyć, że kolejni potencjalni inwestorzy będą powoływać się na zasadę równości wobec prawa i żądać również pozytywnego uzgodnienia ich inwestycji. Powyższe uprawdopodabnia ryzyko wystąpienia łącznie istotnego negatywnego wpływu na obszar chroniony. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy całkowicie zaniechał rozważenia tego rodzaju okoliczności sprawy, nie identyfikując potencjalnych źródeł istotnego negatywnego oddziaływania na obszar chroniony, które wynikłyby z jego zabudowy i nie wykazując, że pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji nie pociąga za sobą ryzyka umożliwienia dalszej zabudowy obszaru chronionego w sposób, który wskazane wyżej negatywne oddziaływanie by spowodował. Organ nie wyjaśnił również w sposób wyczerpujący, jakie gatunki ptaków chronionych występują na obszarze, na którym położony jest teren inwestycji. Niewyjaśnienie powyższych zagadnień w postępowaniu odwoławczym uznać należy, zdaniem Sądu I instancji, za naruszenie art. 7, art. 107 § 3 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej: p.p.s.a.) i w związku z art. 107 § 3 i art 7 k.p.a., polegające na pominięciu pełnej argumentacji przedstawionej przez organ w zaskarżonym postanowieniu i błędnym uznaniu tej argumentacji za niewyczerpującą oraz wskazaniu organowi czynności, których nie może on wykonać. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w związku z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie zaskarżonego postanowienia za naruszające art. 77 k.p.a., przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu wyroku dowodów, które organ powinien przeprowadzić przy ponownym postępowaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto błędną wykładnię art. 33 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar ochrony "Natura 2000" należy brać pod uwagę całokształt przedsięwzięć planowanych w odniesieniu do terenu objętego ochroną, przy jednoczesnym rozszerzeniu pojęcia "przedsięwzięć planowanych" również na przedsięwzięcia potencjalnie możliwe do podjęcia. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania S. i B.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podzielając argumentację Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Należy stwierdzić, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organ II instancji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. i art. 141 § 4 tejże ustawy w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co spowodowało następnie błędną wykładnię art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie – co nawet stwierdził Sąd I instancji – biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary danego obiektu budowlanego nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uwzględnił przyszłych (potencjalnych) zagrożeń mogących w przyszłości wystąpić na tym obszarze, które razem z tym przedsięwzięciem mogłyby negatywnie oddziaływać na cele ochrony danego obszaru Natura 2000. Nie jest bowiem możliwe dookreślenie, kiedy i jakie przedsięwzięcia, które nie są jeszcze obecnie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji nawet w jakikolwiek sposób oznaczone – co do charakteru i rozmiaru – mogłyby spowodować negatywne oddziaływanie na dany obszar Natura 2000 w stopniu znaczącym, o którym stanowi przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto nie można podzielić także stanowiska Sądu I instancji, że pozytywne uzgodnienie danej decyzji o warunkach zabudowy mogłoby stworzyć "precedens do zabudowania w przyszłości działek, w pierwszej kolejności bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a następnie dalszych działek z okolicy", biorąc pod uwagę zasadę równości wobec prawa. Należy bowiem zaznaczyć, że także realizacja każdej kolejnej budowli na tym terenie będzie poddana ustawowo wymaganej ocenie pod względem oddziaływania na środowisko, w tym także oczywiście w świetle dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też nawet konstytucyjna zasada równości wobec prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie uprawnia oczywiście do realizacji swojego prawa w sytuacji prawnej i faktycznej, w której nastąpiłoby naruszenie norm prawa materialnego lub prawa procesowego, np. w stanie prawnym i faktycznym rzeczywiście istniejącym, a nie oczywiście tylko potencjalnym, w zakresie kumulacji na niewielkim obszarze występujących oddziaływań na środowisko. Ponadto w tym zakresie należy podzielić linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1587/10 czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1300/10. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.