II OSK 1300/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazurskiego Parku Krajobrazowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/09 w sprawie ze skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 maca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że w dniu 3 lutego 2009 r. J.B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane -Nida nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Olsztynie dokumentów, zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, przedłożenia w dwóch egzemplarzach raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, którego zakres określił. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze niezainwestowanym, poza zwartą zabudową, a realizacja przedmiotowej inwestycji może stworzyć precedens do dalszej zabudowy strefy przybrzeżnej jeziora. Ponadto w świetle Standardowego Formularza Danych dla obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska" wśród głównych zagrożeń wymieniona jest presja turystyczno-rekreacyjna, w tym osadnicza. W ocenie organu I instancji teren objęty wnioskiem wraz z przyległym obszarem jest miejscem wolnym od presji osadniczej, zatem atrakcyjnym miejscem lęgowym i żerowiskowym dla ptaków. Stwierdził jednocześnie, że na działkach sąsiednich – obecnie niezabudowanych – planuje się wprowadzenie zabudowy, stąd dla przedmiotowej inwestycji ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 powinna obejmować również oddziaływanie skumulowane. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działkach, które znajdują się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB 280008) wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz w granicach potencjalnego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Ostoja Piska" (PLH 28_22), które to obszary należy traktować jako obszary spełniające kryteria Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory i jako obszary planowane przez Polskę do wpisania na listę obszarów proponowanych, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W przedmiotowej sprawie kluczowym jest więc rozstrzygnięcie czy przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele obszarów ochrony Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska" i czy w związku z tym konieczne jest uruchomienie procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na zainwestowanie sąsiednich działek oraz fakt, iż Jezioro Bełdany jest intensywnie wykorzystywane rekreacyjnie należy stwierdzić, że teren planowanej inwestycji, a zatem również siedliska przyrodnicze lub siedliska gatunków roślin i zwierząt występujące na tym obszarze, od dawna pozostają pod wpływem oddziaływania antropogenicznego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że planowana lokalizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska" poprzez zabudowę terenów żerowiskowych rzadkich dla Polski i Europy gatunków ptaków, chronionych prawem krajowym i Unii Europejskiej (Dyrektywa "Ptasia" z 1979 r.). Ponadto wskazał, że przedmiotowe działki położone są także w projektowanym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja Piska". Skarżący zarzucił, że postanowienie organu odwoławczego nie zostało oparte na obiektywnym materiale dowodowym lecz na zamówionych przez inwestora, korzystnych dla niego opiniach. Zdaniem skarżącego procedura oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko powinna być zastosowana zarówno dla obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska", jak i dla obszaru Natura 2000 "Ostoja Piska", zwłaszcza z uwagi na istotne różnice zdań Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, RDOŚ i GDOŚ. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działkach, które znajdują się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz potencjalnego obszaru ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska". W ocenie Sądu I instancji, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 powinna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na danym obszarze Natura 2000. Ocena przez organ odwoławczy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, na który składały się między innymi karta informacyjna przedsięwzięcia, mapa ewidencyjna, zdjęcia, kserokopia decyzji o warunkach zabudowy na działce nr 211 położonej w obrębie Iznota w bezpośrednim sąsiedztwie działek 39/54 i 39/55, fakty znane organowi odwoławczemu z urzędu, a także złożone przez wnioskodawcę opracowania: "Ocena wpływu na środowisko przyrodnicze na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska" planowanej inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego", "Opinia o miejscach lęgowych i miejscach żerowania gatunków z listy Natura 2000 w tym bielika, orlika krzykliwego, kani rudej, na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, z uwzględnieniem liczebności, wymagań środowiskowych i preferencji pokarmowych", "Prognoza oddziaływania na środowisko dla istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenu części wsi Iznota Kamień" stanowiły podstawę wydania decyzji nie stwierdzającej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Mimo że złożone przez stronę postępowania ekspertyzy nie stanowiły dowodu z opinii biegłego dopuszczonego przez organ administracji zgodnie z art. 84 k.p.a., a jedynie dokument prywatny, to jednak jako dowód zgłoszony przez stronę, mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, został poddany ocenie przez organ odwoławczy, który nie znalazł podstaw do podważenia zasadności wynikających z nich wniosków. Zdaniem Sądu I instancji, uwzględnienie w materiale dowodowym faktów znanych organowi odwoławczemu z urzędu bez wcześniejszego zakomunikowania o tych faktach stronie postępowania stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 77 § 4 k.p.a., jednak ponieważ fakty te były zbieżne z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji logiczny jest wniosek organu odwoławczego, że obszar objęty oddziaływaniem planowanej inwestycji w wyniku już dokonanych przekształceń użytkowania i zagospodarowania terenu, podlega silnej presji rekreacyjno-turystycznej szczególnie w sezonie letnim (w okresie wzmożonego zapotrzebowania pokarmowego ptaków) przez co należy go uznać za mało atrakcyjne żerowisko awifauny, w tym dla gatunków, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Uprawniony jest także wniosek organu odwoławczego, że w skali obszarów Natura 2000 i obecnego zagospodarowania półwyspu, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki, oddziaływanie związane z przedsięwzięciem polegającym na budowie budynku mieszkalnego, nie może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony tych obszarów. Sąd I instancji wskazał także, że zarzut oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego na nieobiektywnym materiale dowodowym wobec dokonania oceny ekspertyz zgłoszonych w postępowaniu przez wnioskodawcę i nie uwzględnienia dowodów zgromadzonych przez Mazurski Park Krajobrazowy nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy dokonywał bowiem ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś skarżący w toku trwającego postępowania nie zgłosił wniosków dowodowych. Wbrew twierdzeniu skarżącego samo usytuowanie działek na których planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska" i projektowanym obszarze Natura 2000 "Ostoja Piska" nie wyklucza w świetle obowiązujących przepisów możliwości realizacji takiego przedsięwzięcia, jak i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazurski Park Krajobrazowy. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Po drugie, naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z "art. 63 ust. 2 k.p.a." poprzez ich błędne zastosowanie. Po trzecie, naruszenie art. 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Po czwarte, naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez brak kontroli decyzji w zakresie wskazanym w skardze. Po piąte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oraz brak ustosunkowania się do wydanego w niemalże analogicznym stanie prawnym wyroku w sprawie IV SA/Wa 2102/09 i brak podania odstępstwa od przyjętej tam linii orzeczniczej. Po szóste, naruszenie wynikającej z orzecznictwa wspólnotowego zasady supremacji prawa europejskiego nad krajowym porządkiem prawnym. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także obciążenie kosztami sądowymi organ administracji według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd I instancji cyt. rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie odnosiło się ono do przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.), a więc przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie cyt. ustawa z dnia 3 października 2008 r., która uchyliła m.in. przepisy rozdziału 2 cyt. ustawy p.o.ś., a więc art. 46-70 tejże ustawy czyli także art. 51 omawianej ustawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji prawidłowo powołał w tym zakresie art. 59 § 2 (w istocie chodzi tu o art. 59 ust. 2) w związku z art. 96 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Po drugie, wbrew zarzutom kasacyjnym nie nastąpiło w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo ustalonym przez organ odwoławczy, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, naruszenie "art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 2 k.p.a." jak i art. 1, 3 § 2 pkt 2 oraz art. 134 i 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jest to bowiem przedsięwzięcie polegające na budowie domu jednorodzinnego, które nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a teren na którym ma zostać wybudowany przedmiotowy budynek jest już użytkowany w celach rekreacyjno-turystycznych. Jest to inwestycja należąca do przedsięwzięć innych, a więc takich, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony i mogą wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o ile dane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na dany obszar Natura 2000. Ponadto jeżeli budowa domu jednorodzinnego nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 to w tym przypadku nie można powoływać się na zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 p.o.ś. wynika to także z ustaleń dokonanej przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji także z uwzględnieniem dyspozycji art. 134 ustawy p.p.s.a. ponieważ ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 powinna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na danym obszarze Natura 2000. Sąd I instancji również prawidłowo orzekł, że z oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a także zgodnie ze swobodną oceną dowodów w świetle art. 80 k.p.a. – która objęła m.in. analizę karty informacyjnej przedsięwzięcia, mapę ewidencyjną, zdjęcia, kserokopię decyzji o warunkach zabudowy na działce nr 211 położonej w obrębie Iznota w bezpośrednim sąsiedztwie działek 39/54 i 39/55, a także złożone przez inwestora trzy opracowania, tj. "Ocena wpływu na środowisko przyrodnicze na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 »Puszcza Piska« i projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 »Ostoja Piska« planowanej inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego", "Opinia o miejscach lęgowych i miejscach żerowania gatunków z listy Natura 2000 w tym bielika, orlika krzykliwego, kani rudej, na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, z uwzględnieniem liczebności, wymagań środowiskowych i preferencji pokarmowych" oraz "Prognoza oddziaływania na środowisko dla istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenu części wsi Iznota Kamień" – wynika brak przesłanek do nałożenia przez właściwy organ obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 97 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, że zachodzi w tej sprawie przypadek unormowany w art. 97 ust. 5 tejże ustawy do wydania postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Należy także podkreślić, że na obszarze Natura 2000 mogą być podejmowane przedsięwzięcia, które osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie nie oddziaływają na cele jego ochrony określone w art. 33 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dlatego też realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia, którym jest budowa danego budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska" jak i projektowanym obszarze Natura 2000 "Ostoja Piska" nie może a priori z tej przyczyny wykluczać jego wykonania. Nie jest to bowiem obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny taki jak dla parku narodowego czy też rezerwatu przyrody. Dlatego też w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy całkowicie chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 Konstytucji RP podczas rozpatrzenia tej sprawy. Po trzecie, należy podnieść, że w zarzucie kasacyjnym błędnie podniesiono także rzekome naruszenie przez Sąd I instancji "art. 63 ust. 2" k.p.a., chociaż w istocie jest to art. 63 § 2 k.p.a., który nie miał w tej sprawie zastosowania. Reguluje on bowiem tylko kwestie dotyczące treści podania wnoszonego przez stronę postępowania administracyjnego. Po czwarte, także błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 i 2" p.p.s.a. bez jego właściwego uzasadnienia. Nie wyjaśniono także czy zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ czy też c/ tego przepisu, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 176 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.