II OSK 2308/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 352/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 352/10 oddalił skargę J. A. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. P. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego kategorii II na działce nr [...] położonej w Z. nr [...], którego obszar oddziaływania obejmuje sąsiednią działkę nr [...] należącą do J. A. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną w wyniku wniesionego przez J. A. odwołania utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty G. Na powyższą decyzję Wojewody W. J. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. , sygn. akt II SA/Po 611/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta G. zawiadomił strony o ponownym wszczęciu w dniu [...] grudnia 2009 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na terenie położonym w Z., nr [...], na działce [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. A. P. wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 10 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a. Starosta G. poinformował strony o ww. wniosku A. P. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od doręczenie zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Starosta G. na podstawie art. 104 i art. 105 § 2 k.p.a. umorzył "wszczęte ponownie w dniu [...] grudnia 2009 r." postępowanie administracyjne, w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego położnego w Z. nr [...], g. B., na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wszczęte ponownie w dniu [...] grudnia 2009 r. postępowanie zostało umorzone w związku z wnioskiem A. P. z dnia [...] stycznia 2010 r. O treści powyższego wniosku poinformowano pełnomocnika J. A., będącego stroną postępowania, który nie wniósł sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty G. złożył do Wojewody W. J. A. z zarzucając naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. Odwołujący podniósł, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, na terenie położonym w Z. nr [...], na działce nr [...] wszczęte skutecznie w dniu [...] marca 2008 r., które się nie zakończyło, nie mogło być ponownie wszczęte w dniu [...] grudnia 2009 r. W związku z powyższym organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania, które się nie toczyło. Dwukrotne zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu w tej samej sprawie nie wypełnia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto strona postępowania – J. A. nie otrzymał informacji, czy inwestor wycofał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] marca 2010 r., A. P. nawiązując do swojego wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzenie postępowania wyjaśnił, że wspomniany wniosek związany jest z jego rezygnacją z ubiegania się o pozwolenie na budowę na przedmiotowej działce i wycofaniem sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie powołanego – jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji - art. 105 § 2 k.p.a. i przywołał art. 105 § 1 k.p.a., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty G. w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odwołanie J. A. należy uznać za formę sprzeciwu wobec skarżonej decyzji i nie można przyjąć, iż spełniony został warunek zawarty w art. 105 § 2 k.p.a., tj. braku sprzeciwu innych stron. Z uwagi na oświadczenie A. P., że jego wniosek o umorzenie postępowania związany jest z rezygnacją z ubiegania się o pozwolenie na budowę należało uznać, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i zachodzi przesłanka jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda W. przyznał także, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. , sygn. akt II SA/Po 611/08 nie było potrzeby wszczynać ponownie postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji powinien był ograniczyć się jedynie do zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. A. wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 1237 zł. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie powiadomił wszystkich stron w sprawie i tym samym uniemożliwił stronom kontrolę zachowania terminu do rozpatrzenia odwołania. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które nie mogły mieć jednak wpływu w na wynik sprawy i tym samym Sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej : p.p.s.a) Jak wynika z akt sprawy bezspornym jest, że pismami z dnia [...] stycznia 2010r. oraz [...] marca 2010 r. A. P. wyjaśnił, iż rezygnuje z ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego położonego na jego działce nr [...], w Z. Postępowanie w tej sprawie - jak słusznie zauważył skarżący - zostało wszczęte w dniu [...] marca 2008 r. w związku z wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku i nie zostało prawomocnie zakończone do dnia złożenia wniosku o umorzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem Sądu strony przedmiotowego postępowania zostały skutecznie zawiadomione o złożeniu przez A. P. wniosku o umorzenie postępowania (pismo Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r.) i nie wyraziły w tym przedmiocie sprzeciwu. Nie można też podzielić stanowiska Wojewody, iż odwołanie J. A. z dnia [...] stycznia 2010 r. można potraktować jako sprzeciw, o którym mowa w art. 105 § 2 k.p.a.. Z treści tego pisma wynika, że neguje on jedynie dokonane przez organ I instancji zawiadomienie o ponownym wszczęciu postępowania. Ponadto w opinii Sądu umorzenie przedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek i dotyczącego zgody na budowę budynku na terenie prywatnym nie może naruszyć interesu społecznego. W związku z powyższym zaszły okoliczności umożliwiające umorzenie postępowania, na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania przez Wojewodę W., jakkolwiek dokonane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną (na gruncie art. 105 § 1 k.p.a.), jest co do istoty prawidłowe, a dokonane uchybienie (powołanie niewłaściwego przepisu) nie może wpłynąć na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że skutki prawne umorzenia na podstawie art. 105 § 2 i 105 § 1 k.p.a. są takie same, albowiem w obu przypadkach zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Różnica polega na tym, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków zobiektywizowanych, natomiast przepis § 2 odnosi się do sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Zachodzi wówczas bezprzedmiotowość względna, odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. 5, Warszawa 2003 r. str. 473). Sąd wskazał, że skarżący podniósł również, iż organ odwoławczy nie odniósł się do uchybienia popełnionego przez Starostę G. polegającego na ponownym wszczęciu postępowania. Jednakże Wojewoda W. w zaskarżonej decyzji zajął stanowisko, które podzielił Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że ponowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez organ I instancji było zbędne, aczkolwiek błąd ten nie miał żadnego wpływu w wynik sprawy. Istotnie po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia brak jest podstawy do ponownego wszczynania postępowania jednakże, w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte nowe postępowania, toczące się równolegle obok postępowania wszczętego na skutek wniosku z dnia [...] marca 2008 r., lecz kontynuowano to samo, pierwotne i niezakończone postępowanie (por. wyrok z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I FSK 1675/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy winien był utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., względnie ją uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a. (z uwagi na zawarte w decyzji Starosty stwierdzenie o "umorzeniu wszczętego ponownie w dniu [...] grudnia 2009 r. postępowania"). Jednakże dokonane przez Wojewodę naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. W związku z powyższym, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., jednakże z innych przyczyn niż te podane w skardze. Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się uchybienia przepisów postępowania, w szczególności przez zastosowane niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednakże, uchybienia te nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która podlegała umorzeniu. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierzetelnym przedstawieniu stanu sprawy w części historycznej uzasadnienia wyroku oraz na nie rozważeniu zarzutu określonego w punkcie 3 uzasadnienia skargi z dnia 30 kwietnia 2010 r. dotyczącego utrzymania w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. decyzji zupełnie nieznanej skarżącemu oraz zarzutu określonego w punkcie 2 uzasadnienia skargi dotyczącego tego, iż rozstrzygnięcie nie może sprowadzać się do uchylenia podstawy prawnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadały prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie natomiast do art. 105 § 2 k.p.a. - Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie, skutki prawne umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a. są takie same, gdyż w obu przypadkach mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Różnica pomiędzy tymi przepisami polega na tym, że o ile art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków zobiektywizowanych to art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona postępowania rezygnuje od żądania rozstrzygnięcia w drodze decyzji o istocie sprawy – jest to bezprzedmiotowość względna, odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą żądania wszczęcia postępowania. Należy także podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie niniejszej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. A. P. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a pozostałe strony nie wniosły sprzeciwu. Nie można przy tym zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że poprzez przez użyte w art. 105 § 2 k.p.a. sformułowanie "nie sprzeciwiają się temu inne strony" należy rozumieć oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na umorzenie postępowania. Jak bowiem zauważono w literaturze inne strony postępowania nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, ponieważ przepis stanowi tylko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 413) W następnej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dostrzegł uchybienia przepisom k.p.a. zarówno przez organ I jak i II instancji, jednak zasadnie uznał, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, którym było umorzenie postępowania administracyjnego. I tak nie miało wpływu na wynik sprawy stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienie przez organ odwoławczy przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji Starosty G. w zakresie powołanej podstawy prawnej zamiast utrzymania decyzji w mocy, gdyż jak zauważono wyżej niezależnie od kwestii oparcia decyzji czy to na podstawie z art. 105 § 1 k.p.a. czy z art. 105 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne zostało w konsekwencji umorzone, tak samo jak byłoby umorzone przy ewentualnym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine – na co wskazywał Sąd I instancji. Trzeba również nadmienić, że samo powołane błędnej podstawy prawnej w decyzji nie uzasadnia jeszcze jej uchylenia, gdy jej sentencja jest zgodna z prawem. Tak samo nie miało wpływu na wynik sprawy – umorzenia postępowania, popełnione przez Starostę G. uchybienie polegające na ponownym wszczęciu postępowania. Jak bowiem zasadnie zauważył Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zostało w istocie wszczęte nowe postępowanie, lecz kontynuowano to samo, pierwotne i niezakończone postępowanie administracyjne. Pismo Starosty G. zawiadamiające strony o ponownym wszczęciu w dniu [...] grudnia 2009 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nie miało więc żadnego skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Tak samo za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można bowiem zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób nierzetelny przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Co prawda uzasadniony jest argument, że Sąd nie odniósł się do zarzutu określonego w pkt 3 skargi - jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprostowanie zaskarżonej decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie numeru decyzji Starosty G. nie miało charakteru autokontroli, lecz było jedynie naprawieniem oczywistej omyłki w decyzji Wojewody W. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.