I OSK 1895/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 311/10 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K. D. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. K. D. wystąpiła do zarządu drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr 816 położonej w miejscowości C. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie dotyczące wydania zezwolenia K. D. na lokalizację tego zjazdu, wskazując, że sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr 816 w miejscowości C. została rozstrzygnięta decyzjami ostatecznymi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], które w wyniku zaskarżenia przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego stały się prawomocne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2009 r. K. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ten wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/10, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie zgadzając się z twierdzeniem organu, że sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę 816 w miejscowości C. została rozstrzygnięta wcześniejszymi decyzjami ostatecznymi. Zdaniem Sądu wskazane w uzasadnieniu decyzje dotyczą odmowy udzielenia zezwolenia na dzień ich wydania, co nie pozbawia osoby, która była stroną postępowania, prawa ponownego wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd wskazał, że nie jest mu znany stan faktyczny w momencie wydawania wcześniejszych decyzji w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr 816 w miejscowości C., na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie zostały przez organ dołączone do niniejszej sprawy akta administracyjne w tym zakresie. Można jedynie z uzasadnienia znajdującej się w aktach decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r. ogólnie zorientować się w motywach rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż zmienił się stan faktyczny. Ze znajdującego się w aktach wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika bowiem, iż działka nr 815, przez którą miałby być zabezpieczony przejazd z drogi gminnej, uległa podziałowi na działki nr 815/1 i 815/2. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zostało ustalone, na jakiej podstawie prawnej odbywa się dojazd do działki nr 816 poprzez dawną działkę nr 815, to jest czy istnieje na tej działce stosowna służebność gruntowa, czy też jest wydzielona droga wewnętrzna, czy też przejazd ten odbywa się na innej podstawie. Nie wiadomo również jak przebiega wspomniana w decyzji z 2006 r. droga gruntowa zapewniająca dojazd do ulicy W. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie mógł sprawdzić prawidłowości ustaleń organu w przedmiocie możliwości dojazdu skarżącej drogą gminną do swojej nieruchomości. Zdaniem Sądu ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika również, która droga jest drogą krajową, a która gminną. Podobnie dokumentacja fotograficzna nie jest opisana i nie można z niej wywnioskować, czy jest na niej uwidoczniona droga krajowa czy gminna. W świetle powyższego Sąd za słuszne uznał zarzuty skargi, że organ poczynił błędne ustalenia faktyczne. Organ nie wyjaśnił bowiem, jaki wpływ na możliwość zjazdu ma lokalizacja zjazdów usytuowanych po przeciwnej stronie drogi krajowej, jak też zjazdów zlokalizowanych do działki, na której znajduje się stacja obsługi Toyoty. Wskazano, że rozpatrując niniejszą sprawę, zwrócić należy również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1922/04 ze skargi K. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu. Sprawa, której dotyczył ten wyrok również dotyczyła zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr 816 w C. Zdaniem Sądu twierdzenia zawarte we wskazanym wyżej wyroku są nadal aktualne, gdyż nie wiadomo, kiedy ostatecznie ukończono dokonywanie zmian w organizacji ruchu i czy były one w dalszym ciągu kontynuowane po wydaniu decyzji w 2006 r. Nie wiadomo jaki był zakres tych zmian i jak wpłynęły one na możliwość wybudowania zjazdu na działkę skarżącej. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan prawny odnośnie lokalizacji zjazdów istniejący podczas postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. oraz stan prawny istniejący podczas postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., są tożsame. Wskazano, że również stan faktyczny badanej sprawy nie uległ zmianie. Podziałowi na działki 815/1 i 815/2 uległa działka nr 815 stanowiąca drogę gminną, włączoną do drogi krajowej nr [...]. Podział był spowodowany koniecznością poszerzenia drogi krajowej nr [...] o skrawek terenu, co odbyło się kosztem drogi gminnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt podziału działki nr 815 nie jest faktem mającym znaczenie prawne w rozpatrywanej sprawie, gdyż zmieniły się tylko granice pasa drogowego dróg, a skarżąca nadal może korzystać z drogi gminnej celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działce nr 816, przylegającej do tej drogi. Skarżący kasacyjnie podał także, iż kwestia przejazdu po działce nr 815 nie jest przedmiotem postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Organ ustalił, iż organizacja ruchu uległa zmianie przed wydaniem decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r., i w konsekwencji stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie uległ zmianie pomiędzy wydaniem decyzji w 2006 r., a wydaniem decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji K. D. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr 816 nie narusza prawa. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to również, że ta sama sprawa nie może być rozpatrywana kilka razy. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tak zwane domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Zatem odstępstwa od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Tym samym podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Oznacza to, że zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji, co oznacza, że ani sąd, ani organ administracyjny nie jest uprawniony do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i jest nią związany. Dlatego też kwestie podnoszone przez K. D. mogłyby być rozstrzygane ewentualnie w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić przy tym należy, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i zarzut ten uznać należy za trafny. Z akt sprawy wynika, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej została już rozstrzygnięta wcześniejszymi decyzjami ostatecznymi, na co zasadnie zwrócił uwagę organ administracyjny. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania dotyczące trwałości decyzji administracyjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ nie mógł ponownie badać kwestii lokalizacji zjazdu z drogi krajowej. Nie jest bowiem tak, jak podał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że wskutek zmiany stanu faktycznego można ponownie rozpoznać sprawę. Może się stać tak tylko wtedy, gdy przepisy ustawy na to pozwalają, na przykład ustawa o pomocy społecznej przewiduje, że wskutek zmiany sytuacji majątkowej wnioskodawcy może zostać zmieniona wysokość przyznanego zasiłku. Takiego rozwiązania nie przewiduje jednak ustawa o drogach publicznych, zatem uznać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wywody. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.