II SA/Wr 333/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G., na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał J. N. – właścicielowi budynków położonych w C. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] - sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowych obiektów, ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego lub ich ewentualnej rozbiórki. Przesyłka zawierająca powyższe postanowienie skierowana została do Z. D. – pełnomocnika J. N.. Po dwukrotnym awizowaniu, zwrócona została do organu pierwszej instancji a następnie złożona do akt sprawy. Powyższe postanowienie zakwestionowane zostało przez Z. D. – działającego jako pełnomocnik J. N. - przez złożenie zażalenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr [...]– po rozpatrzeniu zażalenia Z. D. - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. doręczone zostało stronie odwołującej się w dniu 29 października 2009 r. czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy, "awizowane zwrotne potwierdzenie odbioru". Zdaniem organu, termin do wniesienia zażalenia upłynął w niniejszej sprawie w dniu 6 listopada 2009 r. Ponieważ zażalenie wniesione zostało za pośrednictwem poczty w dniu 23 lutego 2010 r., organ stwierdził, że strona wnosząca zażalenie nie dochowała siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 141 § 2 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa i wniósł o jego uchylenie "ze względu na to iż jest niezgodne z prawdą, stanem faktycznym i k.p.a.". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomija fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. "nie przestrzega k.p.a., działa na szkodę J. W. N. i swoim działaniem jako organ administracji publicznej mógł doprowadzić do złego gospodarowania mieniem właściciela nieruchomości położonej w C.". W skardze przedstawiono stan faktyczny sprawy, w tym przytoczono dosłownie treść zażalenia (nazywanego przez skarżącego odwołaniem), wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem strony, zarzuty podniesione w tym zażaleniu świadczą o wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa. Skarżący uważa, że dla przedmiotowej sprawy nie jest istotne to, że "podwójne awizo dostarczone przez Pocztę iż pełnomocnik Pan Z. D. nie odebrał pisma – a to jest zgodne z k.p.a.". Powodem złożenia zażalenia był fakt wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jako strona postępowania nie został wezwany na rozprawę administracyjną przed dniem 10 października 2009 r. celem wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia. Skarżący uważa też, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest "próbą pozbawienia prawa do równego traktowania strony wobec prawa i ukrycia działania niezgodnego z k.p.a. podległej jednostki administracyjnej tj. PINB w K. G.". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest orzeczenie organu administracji, które podjęte zostało wyłącznie na podstawie przepisów regulujących procedurę zaskarżania postanowień. W tej sytuacji, dokonana przez Sąd kontrola legalności działania organu drugiej instancji, sprowadza się jedynie do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, prawidłowo zastosował on regulację wynikającą z art. 134 k.p.a. i stwierdził uchybienie do złożenia zażalenia . W rozpatrywanej sprawie, pełnomocnik skarżącego zakwestionował postanowienie wydane w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie złego stanu technicznego budynków stanowiących własność skarżącego. Podstawą wydania przedmiotowego postanowienia był przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 81c ust. 3 ww. ustawy postanowienie takie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Zażalenie, jako zwykły środek zaskarżenia postanowienia dla swojej skuteczności musi spełniać minimalne wymagania co do formy i treści (art. 63 k.p.a; art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a.) oraz trybu jego wnoszenia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia. Z przywołanego przepisu wynika, że istotne znaczenie dla możliwości skutecznego uruchomienia postępowania zażaleniowego ma dochowanie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Konsekwencją uchybienia terminu przy wniesieniu zażalenia jest bowiem ostateczność kwestionowanego postanowienia i brak możliwości wzruszenia go w zwykłym toku instancji. Organ administracji, po myśli art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. zobowiązany jest wówczas stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podstawową okolicznością, która powinna być bezsprzecznie ustalona przy ocenie dochowania terminu do złożenia zażalenia, jest data doręczenia postanowienia stronie która chce skorzystać z możliwości jego zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – okoliczność ta nie została przez organ drugiej instancji należycie wyjaśniona. Organ stwierdził bowiem, że kwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. zostało doręczone stronie w dniu 29 października 2009 r., ze wskazaniem na dowód w postaci "awizowanego zwrotnego potwierdzenia odbioru". Tym samym organ uznał, że zaskarżone postanowienie doręczono na zasadzie określonej w art. 44 k.p.a. Przywołany przepis przewiduje swoistą fikcję prawną doręczenia, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 k.p.a. (tzw. doręczenie właściwe do rąk adresata) oraz art. 43 k.p.a ( tzw. doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, o ile osoby te podjęły się oddać pismo adresatowi). Jeżeli doręczenie następuje przez pocztę, wówczas poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dniu, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się ponowne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem okresu o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Analiza treści przywołanego przepisu wskazuje, że wprowadza on dwie przesłanki skuteczności doręczenia. Pierwszą jest przechowywanie przez pocztę (gdy poczta jest doręczycielem) przesyłki przez określony czas; drugą – umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach adresata mieszkania albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W judykaturze podkreśla się, że instytucja doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia, którego skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia zażalenia na postanowienie. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że zasady stosowania omawianej instytucji – stanowiącej wszak odstępstwo od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym - winne być ściśle i rygorystycznie przestrzegane. Aby doręczenie pisma w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być spełnione bezwzględnie wszystkie określone w nim przesłanki. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury powoduje, że organ nie będzie mógł skutecznie powoływać się na wprowadzone omawianą normą domniemanie doręczenia. Przede wszystkim nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dopełnił wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na czas określony w placówce pocztowej (por. NSA w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2007 r. I OSK 23/07, LEX nr 360227; oraz w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2008 r. I OSK 1466/08, LEX nr 575361). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zauważyć należy, że organ odwoławczy nie wykazał aby doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia w omawianym trybie. W aktach sprawy znajduje się koperta wraz drukiem zwrotnego potwierdzenia odbioru, z której wynika, że postanowienie organu pierwszej instancji wysłane zostało na adres pełnomocnika skarżącego Z. D. w dniu 16 października 2010 r. Analiza tych dokumentów wskazuje, że brak jest informacji doręczyciela czy i w jaki sposób powiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i o możliwości jej odbioru. Druk zwrotnego potwierdzenia odbioru nie został w ogóle przez doręczyciela wypełniony, natomiast na kopercie widnieją jedynie adnotacje o awizowaniu przesyłki (pierwsze awizo w dniu 21 października 2009 r., powtórne awizo w dniu 29 października 2009 r.) oraz o jej zwrocie z powodu niepodjęcia w terminie. Z tych adnotacji nie wynika jednak, czy przesyłkę – zgodnie z art. 44 k.p.a. – złożono na okres 14 dni w urzędzie pocztowym oraz czy doręczyciel spełnił wymogi wynikające z art. 44 § 2 k.p.a. Przede wszystkim nie wynika z nich, że zawiadomienie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata – co jest warunkiem koniecznym skuteczności doręczania w tym trybie. Na marginesie zauważyć wypada, że na prawidłowe wypełnienie dołączonego przez organ pierwszej instancji druku zwrotnego potwierdzenia odbioru nie pozwalał też sposób jego redakcji. Brak w nim bowiem jakiegokolwiek tekstu obejmującego wszelkie możliwe stany wynikające z art. 42-47 k.p.a. W takiej sytuacji, skoro na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak również na kopercie w której poczta zwróciła organowi przedmiotową przesyłkę, nie było określonego sposobu doręczenia zawiadomienia o możliwości jej odebrania w urzędzie pocztowym, a organ drugiej instancji nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, nie można było – zdaniem Sądu – przyjąć jako daty dręczenia tej przesyłki terminu wskazanego w zaskarżonym postanowieniu. Ubocznie tylko wskazać wypada, że organ odwoławczy wadliwie ten termin ustalił, wskazując jako datę doręczenia dzień 29 października 2009 r. podczas gdy jest to data pozostawienia drugiego awiza. To uchybienie – wobec wcześniej wskazanych - pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460 wyrażony na tle stosowania art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane". Tym samym w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, nie można uznać aby istniały podstawy – jak uczynił to organ drugiej instancji - do ustalenia, że skutek prawny doręczenia nastąpił na zasadzie art. 44 k.p.a. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że organ drugiej instancji podejmując zaskarżone postanowienie, dopuścił się również naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. przez wadliwie oznaczenie strony postępowania zażaleniowego. Wskazując bowiem w części wstępnej postanowienia podmiot, którego zażalenie było przedmiotem rozpatrzenia, organ wskazał Z. D.. Tymczasem w niniejszej sprawie Z. D. działał jednie jako pełnomocnik J. N. i nie posiadając własnego interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu nie mógł być adresatem wydawanych w toku postępowania aktów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie budzi też żadnych wątpliwości, że przedmiotowe zażalenie wniesione zostało przez Z. D. na podstawie upoważnienia udzielonego przez J.N. i w jego imieniu – co wprost zostało wskazane w treści zażalenia. W takiej sytuacji, organ drugiej instancji wskazując jako podmiot wnoszący zażalenie pełnomocnika skarżącego a nie samego skarżącego, naruszył przepis art. 124 § 1 k.p.a. który zobowiązuje go do wskazania w postanowieniu stron postępowania (nie zaś ich pełnomocników). Obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym (co trafnie zaznaczono już w rozdzielniku do postanowienia) w żaden sposób nie zwalnia organu z wymogu prawidłowego oznaczenia stron postępowania w treści podejmowanego aktu. Biorąc pod uwagę przedstawione wywody, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 44, art. 134, art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., co – niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze - skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd przepisu art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą kompetentnego organu będzie przede wszystkim ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości – z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - czy spełnione zostały przesłanki uprawniające do przyjęcia skuteczności doręczenia przesyłki wysłanej do pełnomocnika skarżącego w dniu 16 października 2009 r. Analizując natomiast kwestię doręczenia zaskarżonego postanowienia, organ winien mieć na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poddając ocenie również ewentualne późniejsze doręczenia. Dopiero po zbadaniu wszystkich aspektów związanych z doręczeniem kwestionowanego zażaleniem aktu, organ podejmie odpowiednie czynności procesowe konieczne dla załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.