II SA/Bd 420/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. nr L/757/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 420/10 Uzasadnienie Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr L/757/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bydgoszcz Wschód - Towarowa" w Bydgoszczy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych, bowiem zachodzi sprzeczność zapisów uchwały z ustawowymi normami tworzenia rezerwy terenów na czas przyszły i nieokreślony, brak wyraźnego ustalenia granic lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży wyższej niż 2000 m², a także brak jednoznacznego przeznaczenia terenu objętego uchwałą z uwagi na możliwość dopuszczenia na tym terenie przeznaczenia zamiennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że podejmując uchwałę nie naruszył prawa, w szczególności przepisów wskazanych w skardze i że Wojewoda przed złożeniem skargi nie stwierdzał nieważności zaskarżonej uchwały ani nie wstrzymał jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego było w niniejszej sprawie zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Natomiast zgodnie z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl przepisów art. 14 ust. 6 tej ww. ustawy z 27 marca 2003 r. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Po myśli zaś art. 4 ust. 3 tej ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Ustawodawca pojęcie terenu zamkniętego określił w art. 2 pkt 11 ww. ustawy odsyłając do definicji zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1089 z późn. zm.). W myśl tych przepisów są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W odniesieniu do tych terenów ustawodawca w art. 3 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wyłącza spod władztwa planistycznego gminy m.in. właśnie tereny zamknięte. W odniesieniu do tych terenów ustawodawca zezwala gminie tylko i wyłącznie na określenie granic terenu zamkniętego i nic więcej. W szczególności zaś nie zezwala gminie na przyszłościowe ustalenie przeznaczenia tego terenu. Nie zezwala więc na warunkowe ustalenie przeznaczenia terenu mającego w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego status terenu zamkniętego, nawet przy uzależnieniu wejście w życie ustaleń planu od spełnienia ściśle określonego w uchwale warunku, tak jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale, gdzie w § 5 ust. 13, § 6 pkt 4 określono przeznaczenie terenu zamkniętego (33 TZW i 34 TZW) "... w przypadku zmiany ich statusu prawnego..." Władztwo planistyczne gminy nie obejmuje terenu zamkniętego. Władztwo planistyczne gminy obejmuje tylko teren będący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania we władaniu gminy! Z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w planie miejscowym określa się "granice terenów pod budowę obiektów handlowych o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8", to jest terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż powyższe granice określa się obowiązkowo ! Powyższej oceny wynikającej z jednoznacznego zapisu w art. 15 ust. 2 nie zmienia użycie w pkt 3 słów "w zależności od potrzeb." Potrzeba taka uzależniona jest tylko od faktu dopuszczenia możliwości budowy takich obiektów. Tak więc jeśli gmina w uchwalonym planie dopuszcza już możliwość budowy obiektów budowlanych o powierzchni sprzedaży 2000 m² to obowiązkowo określa się granice terenów pod budowę tego typu obiektów. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że "... prawo nie nakłada na sporządzającego plan miejscowy wymogu wyznaczenia lokalizacji poszczególnych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² ..." Tymczasem należy zwrócić uwagę, że przywołane przepisy nie stanowią o "lokalizacji poszczególnych obiektów", lecz o "granicach terenów." Oczywiście, rację ma organ stwierdzając, że "... wyznaczenie szczegółowe miejsca usytuowania poszczególnych obiektów jest przedmiotem odrębnego postępowania i odbywa się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę w oparciu o projekt architektoniczno - budowlany." Co innego jednak "oznaczenie granic terenów" - (verba legis) – a co innego natomiast "wyznaczenie granic lokalizacji poszczególnych obiektów", czy "wyznaczenie szczegółowe miejsca usytuowania poszczególnych obiektów" (odpowiedź na skargę). Oczywiście, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną – jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zauważyć jednak należy także, że przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów (nie obiektów) o różnym przeznaczeniu. Analiza zaskarżonej uchwały oraz dołączonego do niej załącznika nr 1 wskazuje, że w odniesieniu terenu objętego planem przyjęto w § 9 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 7 V jako teren zabudowy usługowej, natomiast w § 9 pkt 1 lit.c na wymienionym terenie ustalono dodatkowo dopuszczalne przeznaczenie zamienne terenu – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bez jednoznacznego oznaczenia tego terenu lub umieszczenia na rysunku planu linii rozgraniczającej tereny o tak różnorodnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "Ustalenia planu stwarzają ... możliwości dokonywania przekształceń terenu usługowego i przeznaczenia go na cele lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po likwidacji funkcji usługowych, zgodnie z potrzebami przyszłych inwestorów – adresatów planu miejscowego." Podobnie jeśli w przypadku terenów zamkniętych uzależniono ustalenie przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną od warunku "likwidacji funkcji usługowych" nawet nie zamieszczając tego warunku w uchwale tylko w piśmie procesowym skarżącego do Sądu. Tymczasem przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a przepis art. 15 ust. 2 ww. ustawy określa niezbędne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według ust. 2 pkt 1 w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, natomiast akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej zawarty w art. 16 ust. 2 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że w tekście planu określa się symbol literowy i cyfrowy wyróżniający dany teren, natomiast na rysunku planu stosuje się nazewnictwo umożliwiające jednoznacznie powiązanie rysunku planu z tekstem planu. Te zasady również zostały naruszone w zaskarżonej uchwale. Zupełnie pozbawione są znaczenia prawnego i nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zasadności skargi, okoliczności podniesione w odpowiedzi organu na skargę, a w szczególności, że Wojewoda Kujawsko –Pomorski w swojej skardze zawarł kwestie, których wcześniej nie sygnalizował w piśmie z 16 października 2009 r. (znak: WI.III. 7042-53/09) i że " w ramach badania zgodności przedmiotowej uchwały z prawem ... nie stwierdził jej nieważności ani nie wstrzymał jej wykonania" i uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego i zaczęła obowiązywać z dniem 12 kwietnia 2010 r. Uprawnienie wojewody do złożenia skargi przysługuje temu organowi administracji państwowej niezależnie od innych uprawnień w tym zakresie. Nie przekreśla go też wcześniejsze opublikowanie zaskarżonej uchwały w organie promulgacyjnym ani też wejście w życie zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego należało, uznając w całości zasadność wniesionej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego skargi należało, po myśli przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści przepisu art. 28 ww. ustawy naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzenia oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub w części, przy czym ustawa nie stanowi żeby naruszenie zasad sporządzania planu miało charakter istotny w przeciwieństwie do naruszenia trybu postępowania, gdzie mowa o istotnym naruszeniu. Zatem każde naruszenia zasad sporządzenia planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzenia planu miejscowego, natomiast to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu (vide – komentarz do ww. ustawy, wyd. C.H. Beck z 2004 r., str. 253). O tym jaką wagę przywiązuje ustawodawca do zachowania zasad sporządzenia planu dobitnie świadczy w szczególności również fakt, że w przepisach poprzednio obowiązujących ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), które również przewidywały instytucję nieważności, nie wymieniano wśród wad powodujących nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenia zasad sporządzania planu, ograniczając przypadki nieważności tylko do sytuacji, w których doszło do naruszenia trybu postępowania oraz naruszenia właściwości organów (art. 27 ust. 1). W tej sytuacji zakres, ranga i charakter naruszanych zasad wzajemnie powiązanie stwierdzających uchylenie, a w szczególności zważywszy także na brak wyznaczenia w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², uwzględniając także, że obiekty te rozmieszczane są na znacznej części obszaru planistycznego przez co wpływają na kształt całej przestrzeni obszaru objętego planem - należało stwierdzić nieważność całej uchwały a nie tylko jej części (vide także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2006 r. II SA/Go 513/06 oraz wyrok NSA z 8 października 2007r. II OSK 291/07). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 200, art. 205 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).