II GSK 1690/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 966/10 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie V SA/Wa 966/10, oddalił skargę Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenia zdrowotne. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z 30 października 2009 r. Z. L. zwrócił się do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. o umorzenie zaległych składek za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Na dzień złożenia wniosku na koncie zobowiązanego figuruje zadłużenie za zatrudnionych pracowników, w tym składki finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do października 1999 r. w kwocie 1.523,76 zł. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca do października 1999 r. w kwocie 437,44 zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74 ze zm. zwana dalej u.s.u.s.) umorzył postępowanie w części dotyczącej składek za ubezpieczonych pracowników na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do października 1999 r. w kwocie 1.523,76 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca do października 1999 r. w kwocie 437,44 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2010r. nr [...] wydaną w powołaniu na art. 30 i 123 u.s.u.s. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję ZUS. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezes ZUS podniósł, iż w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s., określający przesłanki do umorzenia należności. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia wniosku. Zakład nie może umorzyć bądź odmówić umorzenia tych składek, gdyż każde z tych rozstrzygnięć musiałoby być oparte na art. 28 u.s.u.s., którego zastosowanie zostało wyłączone. Organ rentowy podał również, iż składki na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników są należnościami podlegającymi szczególnej ochronie prawnej, gdyż płatnik jedynie pośredniczy w ich naliczaniu, poborze i przekazywaniu. Z tak przyjętym rozstrzygnięciem nie zgodził się zobowiązany, który w złożonej na ww. decyzję - skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł o zmianę obu decyzji, ich uchylenie i obciążenie składkami Urzędu Pracy w P. lub ewentualnie o ich umorzenie i zwolnienie skarżącego z obowiązku ich płacenia. Wedle autora skargi, co podnosił już na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, to Urząd Pracy w P. winien refundować składki za pracowników, a nie pracodawca. Z. L. wskazał także na trudną sytuację materialną w jakiej się znalazł, niską rentę wypłacaną z KRUS oraz na przebytą chorobę psychiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści art. 30 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy, czyli brak jest możliwości uwzględnienia wniosku o umorzenie takich składek nawet wówczas, gdyby zachodziła całkowita nieściągalność płatnika składek w tym wypadku skarżącego. Tym bardziej więc, nie jest możliwe rozważanie w odniesieniu do umorzenia tych składek sytuacji życiowej dłużnika gdy taka nieściągalność nie ma miejsca. Sądowi z urzędu wiadomo, w związku ze sprawą V SA/Wa 965/10 dotyczącą składek płaconych przez skarżącego L. na ubezpieczenie społeczne za pracowników, w której jego skarga została oddalona, że w odniesieniu do niego całkowita nieściągalność nie występuje. Z mocy art. 32 u.s.u.s. m.in. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne. Biorąc pod uwagę treść art. 30 u.s.u.s. brak jest więc podstaw ażeby w przedmiotowej sprawie rozważać sytuację życiową strony, przyczyny dla której przestał płacić składki, czy też jego stan zdrowia. Skoro umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez zatrudnionych pracowników w związku z treścią wskazywanych przepisów ustawy, nie jest dopuszczalne, tym samym wniosek płatnika takich składek (pracodawcy), mógł być uznany za bezprzedmiotowy, co powoduje, że postępowanie administracyjne w zakresie takiego wniosku trafnie zostało umorzone przez ZUS. W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powyższe orzeczenie Sądu skargą kasacyjną zaskarżył Z. L. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.: - nieważność decyzji ZUS z [...] stycznia 2010 r. – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja została podpisana przez Dyrektora A. Ś., podczas gdy z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo dla Dyrektora miało charakter wyłącznie pełnomocnictwa procesowego, - nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a)., albowiem w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. jako organ został dopuszczony Prezes ZUS, podczas gdy zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2010 r. została wydana przez ZUS, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż w postępowaniu przed WSA brał udział podmiot nie mający statusu jako strony (występował Prezes ZUS zamiast ZUS, - art. 6 p.p.s.a. poprzez brak pouczenia chorego psychicznie skarżącego o konieczności ustanowienia pełnomocnika w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie. Dołączył pełnomocnictwo udzielone A. Ś. do wydawania decyzji. Podniósł, że brak pełnomocnictwa w aktach nie jest uchybieniem powodującym nieważność decyzji. Brak jest też podstaw do stwierdzenia nieważności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zawiadomienia były kierowane do właściwego organu, który wydał decyzję. Przedmiotowa sprawa należy do właściwości ZUS, a Prezes ZUS jest uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Organ przywołał argumentację zawartą w decyzji, podzielając tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji. W piśmie procesowym skarżący podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie nieważności postępowania przed WSA w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu pierwszej instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej, wskazać na wstępie należy, że została ona oparta na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa (por. wyrok NSA z 29 maja 2007 r. II GSK 340/07, z 16 czerwca 2010 r. II GSK 630/09, z 31 sierpnia 2011 r. II GSK 796/10) organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zaś, wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Zakładu. Przyjęcie powyższego stanowiska, które podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, znajduje uzasadnienie nie tylko w wykładni językowej, ale także wykładni systemowej. I tak, norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana w zgodności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 3 u.s.u.s., należałoby traktować, jako spełniający podobne funkcje co odwołanie. Odwołanie zaś, na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, nie zaś Prezes. Stosownie bowiem do art. 83 ust. 6 u.s.u.s., jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. Kierując się względami systemowej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przemawiającymi za właściwością Zakładu, nie zaś Prezesa Zakładu, do rozpatrzenia omawianej sprawy, wskazać należy na dalsze brzmienie powyższego przepisu, w myśl którego ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zważywszy zaś na zdanie ostatnie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w świetle którego do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, wykładnia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być zgodna z treścią art. 127 § 3 k.p.a., który normuje problematykę decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., LEX, 2007, wyd. II). Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes Zakładu. Ponadto, za takim stanowiskiem przemawia także przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku, o których jest także mowa w przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes ZUS występuje jako organ administracji publicznej, na co dodatkowo wskazuje przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnieniem takiej regulacji jest odmienność źródeł finansowania tych świadczeń, jakim jest budżet państwa (art. 84 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), nie zaś wspomniany wyżej Fundusz, którego dysponentem jest Zakład (art. 51 ust. 2 u.s.u.s.). Jednakże, co wymaga podkreślenia, przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak i żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym także do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby zresztą przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. niespójnym z przepisem art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z powyższych względów sformułowanie zawarte w art. 83 ust. 4 p.p.s.a., dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego czysto organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest taki wniosek, nie zaś przepisu normującego właściwość tego organu do rozpoznania tego środka procesowego, gdyż takim organem jest Zakład. Wyłania się także kwestia w jakim charakterze występuje Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., względnie inna osoba podpisująca taką decyzję z powołaniem się na upoważnienie Prezesa Zakładu, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W tym przypadku Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., stosownie do którego działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. W ramach swoich kompetencji w zakresie kierowania Zakładem, na mocy § 2 ust. 2 Statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Ś. podpisał wydaną decyzję. Uczynił to w imieniu organu administracji publicznej jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Posiadał stosowne upoważnienie Prezesa Zakładu, które zostało dołączono do skargi kasacyjnej. Obejmuje ono czas wydania przedmiotowej decyzji, co czyni zarzut nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2010 r., oparty na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. niezasadnym. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności z punktu widzenia wydania jej przez właściwy organ należy dojść do wniosku, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez ten organ Zakładu, co w sprawie miało miejsce. Nie ma więc uzasadnionych podstaw dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kolejny zarzut dotyczy nieważności postępowania, albowiem, w ocenie skarżącego, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. jako organ został dopuszczony Prezes ZUS, podczas gdy zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2010 r. została wydana przez ZUS, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż w postępowaniu przed WSA brał udział podmiot nie mający statusu jako strony (występował Prezes ZUS zamiast ZUS). Istotnie w zaskarżonym wyroku określono jako stronę – organ Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wydanie wyroku poprzedziła korespondencja kierowana także do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to uchybienie Sądu I instancji. Ocenić je należy jedynie jako błędne określenie strony postępowania, w tym wypadku organu. Nie jest to jednak uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uznać, że w sprawie występował jako Organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Prezes Zakładu oznaczony jako strona postępowania nie występował w imieniu własnym, ale w imieniu i na rzecz Zakładu. Zatem podmiotem, który wydał decyzję, brał udział w postępowaniu przed WSA był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, gdyż w przedmiocie decyzji wydanej w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Zatem uchybienie Sądu polegające na błędnym określeniu strony postępowania nie czyni zarzutu nieważności postępowania zasadnym. Także i zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony. Na tle art. 6 p.p.s.a przyjmuje się, że wskazówki i pouczenia sądu powinny dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej. Podkreśla się, że sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punku widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych strony (por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red), M. Jędrzejewska, J. Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, warszawa 2003, s. 79). Analiza postępowania przed sądem administracyjnym wykazała, że skarżący, na każdym etapie postępowania był pouczany o dokonywanych czynnościach procesowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych. Zakres pouczenia obejmował wszystkie niezbędne wskazówki. Skarżący uczestniczył osobiście na rozprawie. Składał wnioski, w tym wniosek o uzasadnienie, przyznanie prawa pomocy. Zatem zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny. Z wskazanych wyżej względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.