II SA/Ol 150/10

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez koncesji - oddala skargę. Pismem z 8 października 2007r. Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa Starostwa Powiatowego, działająca z upoważnienia Starosty, zawiadomiła Przedsiębiorstwo P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w trybie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, wobec stwierdzenia wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, na działce nr "[...]", obręb D., gmina I., powiat "[...]". Decyzją z dnia 12 czerwca 2008r. Starosta ustalił Przedsiębiorstwu P. opłatę eksploatacyjną w kwocie 2 105 280 zł za wydobywanie kopaliny bez koncesji na działce nr "[...]" obręb D., gm. I., powiat "[...]". Na skutek złożonego odwołania Spółki, w którym kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu oraz wyliczenia wielkości wydobytej kopaliny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 sierpnia 2008r. nr "[...]" uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, iż przy ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należy wskazać kto winien wykonać pomiary będące podstawą wymierzenia opłaty oraz podać wielkość wydobytych bez koncesji kopalin. Kolejną decyzją z dnia 12 stycznia 2009r. Starosta ustalił Przedsiębiorstwu opłatę eksploatacyjną w kwocie 1.679.063,04 zł. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 kwietnia 2009r. nr "[...]", a sprawa ponownie przekazana organowi I instancji do rozpatrzenia wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu administracyjnym. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, iż organ I instancji wydając skarżoną decyzję oparł się jedynie na wykonanej przez Spółkę prywatnej opinii, zaś w ocenie organu odwoławczego dokument taki nie może stanowić samoistnego dowodu przy wymiarze opłaty eksploatacyjnej mającej charakter kary, gdyż taka opinia może stanowić jedynie dowód o charakterze pomocniczym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, decyzją z "[...]" Nr "[...]", Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska Leśnictwa działająca z upoważnienia Starosty ustaliła Przedsiębiorstwu P. opłatę eksploatacyjną w kwocie 2.087.208 zł. W uzasadnieniu powołano się na nowy dowód w sprawie - opinię uprawnionego geologa i geodety działających w ramach Przedsiębiorstwa G., które sporządziło "Operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych bez wymaganej koncesji z dwóch wyrobisk na działce nr "[...]", obręb D.". Z treści tego dokumentu wynika, iż na polu oznaczonym jako W wydobyto bez wymaganej koncesji 622 m3 kopaliny i usunięto 3.636 m3 nadkładu, zaś na polu oznaczonym jako E tej działki - 31.588 m3 kopaliny i 4.126 m3 nadkładu. Łącznie z obydwu pól wydobyto 32.210 m3 kopaliny i usunięto 7.762 m3 nadkładu. Wyliczone przez geodetę objętości wydobytych mas ziemnych zostały przeliczone na tony przez uprawnionego geologa, który pomnożył ilości kopaliny w m3 przez średni ciężar nasypowy równy 1,8 t/m3. W ten sposób wyliczono łączną ilość wydobytej bez wymaganej koncesji kopaliny na 57.978 ton. Podkreślono, że w części obliczeniowej operatu zawarto szczegółowe wyjaśnienia dotyczące przyjętego ciężaru nasypowego, a wyliczeń objętości mas ziemnych dokonano w oparciu o mapy sytuacyjno-wysokościowe znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Ustosunkowując się do wniosków Spółki złożonych po zapoznaniu się z treścią operatu wyjaśniono, iż w świetle ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie ma możliwości naliczenia opłaty eksploatacyjnej w sposób uznaniowy, jak również nie podzielono zarzutu strony dotyczącego przewlekłości postępowania koncesyjnego. Wprawdzie Spółka wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża D. III w granicach pola W i pola E na działce nr "[...]", w D. złożyła w dniu 20 grudnia 2006r. lecz z uwagi na brak uzgodnienia przez Wójta Gminy I. wniosku dotyczącego pola E z uwagi na inne przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, Spółka zweryfikowała swój pierwotny wniosek w dniu 5 marca 2007r. ograniczając go jedynie do pola W na wskazanej działce. Po weryfikacji tego wniosku w trakcie oględzin działki okazało się, iż Spółka już eksploatuje żwir i piasek, w szczególności z pola E przeznaczonego pod kompleksy leśne, w stosunku do którego zrezygnowała z ubiegania się o koncesję. W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo P. wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem sporządzenia mapy pola E po splantowaniu i ustalenie ilości wydobytej kopaliny jako różnicy między stanem pierwotnym a obecnym. Uzasadniając odwołanie strona przedstawiła zastrzeżenia co do rzetelności nowego operatu obliczeniowego wydobytych mas ziemnych. Zdaniem Spółki podstawą ustalenia ilości przesuniętego nadkładu w operacie nie jest stan rzeczywisty lecz hipotetyczny, ustalony na podstawie badań przed rozpoczęciem eksploatacji. Ilość nadkładu winna być ustalona na podstawie bezpośrednich pomiarów geodezyjnych w miejscu wydobycia po jego stwierdzeniu, gdyż ponosi odpowiedzialność za faktyczne wydobycie, a nie wydobycie teoretyczne. Zastrzeżenia strony wzbudził również brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, dlaczego podstawę opracowania omawianego operatu stanowiła mapa geodezyjna stanu przed rozpoczęciem eksploatacji i stanu po stwierdzeniu wydobycia autorstwa geodety M.K., a nie mapa autorstwa geodety M.D. Podniesiono również po raz kolejny fakt, że do wydobycia kopaliny bez koncesji doszło po złożeniu wniosku o udzielenie koncesji oraz fakt, że wydobycie to nie spowodowało szkód w środowisku naturalnym. Obecnie teren jest splantowany i nie ma przeszkód, aby został zalesiony. Poza tym konieczność zapłaty przez Spółkę tak wysokiej kary może spowodować jej niewypłacalność i konieczność zwolnienia załogi. Dodatkowo w dniu 2 grudnia 2009r. przedłożyła Kolegium operat obliczeniowy z 20 listopada 2009r. sporządzony przez geodetę inż. M.D. oraz poinformowała, że pole E zostało wyrównane, skarpy wygładzone i obecnie może być wykorzystane do zalesienia. W odniesieniu do pola W strona wyraziła przekonanie, że za wydobycie kopaliny z tego pola nie powinny być naliczone opłaty w osiemdziesięciokrotnej wysokości lecz jedynie opłaty eksploatacyjne w wysokości podstawowej, ponieważ nadal prowadzona jest na nim eksploatacja na podstawie koncesji, a przed wydaniem koncesji nie została przeprowadzona inwentaryzacja materiału złożonego na skarpach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że wysokość opłaty eksploatacyjnej, którą powinno uiścić Przedsiębiorstwo, została ustalona skarżoną decyzją w sposób prawidłowy. Ustalono, że będący podstawą wyliczeń operat szacunkowy, opracowany w sierpniu 2009r. na zlecenie organu przez biegłego geologa K.Z. z Przedsiębiorstwa G., jest rzetelny i wiarygodny. Dodatkowo podkreślono, że jego wyniki są bardzo zbliżone do wyników zawartych w operacie obliczeniowym opracowanym na przełomie stycznia i lutego 2008r. przez biegłego geologa Z.Z. Z treści przyjętego operatu obliczeniowego wynika, że w chwili opracowywania go stan faktyczny złoża D. III odbiegał od stanu istniejącego w momencie stwierdzenia wydobywania kopaliny bez koncesji. Z tego powodu autor operatu dokonał pomiaru ilości mas ziemi wydobytych bez koncesji na podstawie materiałów archiwalnych znajdujących się w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Stan sprzed rozpoczęcia wydobywania kopaliny przez Spółkę został ustalony na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr "[...]" w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M.K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 28 lutego 2006r. pod nr "[...]", natomiast stan po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji ustalono na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr "[...]" w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M.K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 20 grudnia 2007r. pod nr "[...]", a zatem po stwierdzeniu faktu wydobywania kopaliny bez koncesji. Obliczeń dokonano osobno dla każdego wyrobiska, z podziałem na kopalinę i nadkład oraz podano wartości sumaryczne. Objętość nadkładu obliczono przyjmując jego grubość podaną w dokumentacji geologicznej złoża D. III. Operat zawiera także wyjaśnienie, że podane w dokumentacji geologicznej złoża wielkości, takie jak średnia grubość nadkładu (uwzględniona w operacie), czy miąższość złoża uznać należy za miarodajne, gdyż zostały przyjęte na podstawie wierceń wykonanych specjalnie na cele tej dokumentacji, są zatem wynikiem bezpośrednich badań terenowych. Z tego powodu treść operatu przeczy twierdzeniom odwołującej się Spółki, że ustalenia dotyczące ilości wydobytych mas ziemi ze złoża mają charakter hipotetyczny, istotnie odbiegający od stanu faktycznego. Wskazać należy, iż dokonanie ustaleń w tym zakresie na podstawie pomiarów w terenie jest niewykonalne, bowiem od chwili stwierdzenia wydobycia kopaliny bez koncesji stan faktyczny na działce nr "[...]" w obrębie D. znacząco się zmienił na skutek działań podejmowanych przez Spółkę, co wynika zarówno z treści operatu jak i z wyjaśnień samej strony. Odnośnie operatu obliczeniowego z listopada 2009r. autorstwa geodety M.D. przedstawionego przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, iż nie może on być uznany za wiarygodny dowód w sprawie wobec nieprzekonującej treści, jak również z uwagi na fakt, iż określona w nim objętość wydobytych mas ziemi w analizowanych wyrobiskach wynosząca 13.619 m3 rażąco odbiega od objętości podanej przez tegoż samego geodetę w jego operacie z dnia 6 marca 2008r., wynoszącej wówczas 26.751 m3, co podważa jego wiarygodność. Na tą decyzję Przedsiębiorstwo P. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez geodetę M.D. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżącej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Podniesiono, że wyliczona ilość kopaliny w przyjętym przez organy operacie została pomniejszona o nadkład, którego ilość nie była na żadnym etapie wydobycia inwentaryzowana. Podkreślono, że nie sporządzono map przesuniętego nadkładu, nie dokonano jego bezpośrednich pomiarów. Wskazano na brak jakichkolwiek podstaw do przyjmowania, że objętość nadkładu wyliczona na podstawie dokumentacji geologicznej pokrywa się z ilością rzeczywiście przesuniętego nadkładu. Podniesiono, że do zgłoszonego zarzutu w tym zakresie Kolegium się nie odniosło. Ponadto uznając za prawidłowy operat sporządzony przez Przedsiębiorstwo G. pominięto istotne rozbieżności co do ilości przestrzennej wydobytej kopaliny. Według operatu sporządzonego przez Z.Z. wydobyto 31,5 tys. m3 kopaliny z obu pól, a ilość przesuniętego nadkładu wyliczono na 6,45 tys. m3. Natomiast według operatu sporządzonego przez Przedsiębiorstwo G. wydobyto z obu pól 32.210 m3 kopaliny i przesunięto 7.762 m3 nadkładu. Różnica 710 m3 wydobytej kopaliny skarżąca ocenia jako wielkość istotną, ponieważ przy zastosowaniu przelicznika 1,8 t/m3 daje wynik 1.278 ton. Podkreślono, że zbliżone ilości wydobycia w tonach wynikające z operatu Z.Z. i operatu sporządzonego przez Przedsiębiorstwo G. osiągnięto przy zastosowaniu różnego ciężaru nasypowego kopaliny. Według pierwszego operatu zastosowano przelicznik 1,92 t/m3, a według drugiego 1,8 t/m3. Żaden zaś z operatów nie określa z jaką dokładnością został sporządzony. Ponadto wobec braku map przesuniętego nadkładu na obecnym etapie niemożliwe jest ustalenie ilości przesuniętego nadkładu. W tej sytuacji w ocenie skarżącej ilość wydobytej bez koncesji kopaliny winna być ustalona jako różnica pomiędzy stanem pierwotnym a obecnym po wcześniejszym sporządzeniu mapy splantowanego wyrobiska. Podniesiono, że ciężar właściwy kopaliny- 1.8 t/m3 nie jest oparty na ustaleniach faktycznych. Operat obliczeniowy z listopada 2009r. sporządzony przez geodetę M.D. został wykonany po splantowaniu nadkładu, a operat pochodzący od tegoż geodety z marca 2008r. - przed jego splantowaniem. Różnica 13.132 ton wynikająca z tych operatów stanowi faktyczną ilość przesuniętego nadkładu. Stąd za nieuzasadnione uznaje skarżąca ustalenia Kolegium odmawiające wiarygodności temu dokumentowi tylko dlatego, że obliczenia dokonane w tym operacie odbiegają znacznie od wyliczeń z poprzedniego operatu. Nadto podniesiono, że na etapie postępowania wyjaśniającego organy nie dołączyły do akt sprawy koncesji na pole W, a taki dokument został wydany 9 września 2008r. Wszystko to prowadzi skarżącą do wniosku, że ilość wydobytej kopaliny bez koncesji jest zawyżona z powodu niedokonania pomiarów przesuniętego nadkładu, co narusza interes strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyjaśniono, że wartość dowodowa operatów obliczeniowych geodety M.D. sporządzonych w marcu 2008r. i listopadzie 2009r. oraz ich wiarygodność są niewielkie. Były one bowiem wykonane w różnym czasie i w różnych stanach faktycznych - przed i po splantowaniu wyrobisk, stąd też otrzymane przez tego geodetę wyniki bardzo się różnią. Twierdzenie skarżącej, że różnica objętości wydobytych mas ziemi między poszczególnymi operatami geodety stanowi faktyczną ilość przesuniętego na skutek splanowania nadkładu uznano za nieprzekonujące, gdyż z treści operatów wynika, że ich przedmiotem w obydwu wypadkach było określenie faktycznej objętości mas ziemi wydobytej w analizowanym wyrobisku pomniejszonej o objętość nadkładu. Wyniki obliczeń w obydwu operatach powinny więc być podobne. Podkreślono dodatkowo, że podstawą ustalenia ilości przesuniętego nadkładu nie był stan rzeczywisty lecz hipotetyczny, przyjęty na podstawie badań przed rozpoczęciem eksploatacji, do czego Kolegium ustosunkowało się w uzasadnieniu swej decyzji. Postanowieniem z 5 marca 2010r. organ wstrzymał wykonanie skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2010r. Spółka odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazała na istotne rozbieżności w objętości wydobytej kopaliny przy porównaniu operatów Z.Z. i Przedsiębiorstwa G. Nadto, że operat Spółki nie różnicuje wydobycia ze złoża i odrębnie z przybierek. Wskazano w tym zakresie, iż skoro nie można ustalić ciężaru właściwego nadkładu to nieznana jest podstawa ustalenia ciężaru właściwego kopaliny z przybierek, skoro nigdy nie badano mas ziemnych pod złożem. Wyjaśniono, że kopalina wydobyta z przybierek (poniżej złoża) w znacznej mierze nie spełnia kryteriów kruszywa przydatnego do wykorzystania gospodarczego przez stronę - są to muły, gliny i piaski, dlatego też częściowo była składowana na hałdach obok wyrobiska. Pomiarów tych mas ziemnych nie dokonywano, ich opisu również nie ma w protokole oględzin. Ponadto w ocenie skarżącej drugi operat M.D. z listopada 2009r., wykonany na podstawie map sporządzonych po splantowaniu nadkładu, odzwierciedla właściwą ilość wydobytej kopaliny. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. pełnomocnik skarżącej podał, że wydobycie kruszywa następowało z przybierek, wszystko co nie nadawało się do późniejszego wykorzystania stanowiło nadkład, który nie był fizycznie mierzony przez wszystkich rzeczoznawców. Wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo nie prowadziło ewidencji wydobycia kruszyw przed uzyskaniem koncesji w czasie wydobywania kopaliny. Zarzucił Kolegium, iż nie zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa. Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia oraz stan prawny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest decyzja z "[...]", którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" ustalającej obowiązek uiszczenia przez Przedsiębiorstwo P. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez koncesji w kwocie 2.087.208 zł, z czego na rzecz Gminy I. należy przekazać kwotę 1.252.324,89 zł, natomiast na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 834883,20 zł. Jako podstawę prawną wskazano art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 86 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej: ustawą górniczą. Zgodnie z art. 85a ust. 1 tej ustawy, mającym podstawowe znaczenie w sprawie, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. W razie zatem stwierdzenia, iż określone w nim przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalania takiej opłaty. Wskazana tym przepisem sankcja musi mieć miejsce zarówno w przypadku stwierdzenia prowadzenia oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji, jak i w przypadku ustalenia, że działalność ta prowadzona jest z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Ponadto wysokość opłaty "podwyższonej" ustalanej na podstawie art. 85a ustawy górniczej zależy od rodzaju prowadzonej działalności, a także z reguły od tego, czy podmiot prowadzący tę działalność działa bez wymaganej koncesji, czy też z rażącym naruszeniem jej warunków. W przypadku wydobywania kopalin opłata podwyższona stanowi iloczyn osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny oraz ilości wydobytej kopaliny. Bez znaczenia jest przy tym, czy chodzi o przypadek działalności prowadzonej bez wymaganej koncesji, czy z rażącym naruszeniem jej warunków. Należy wyjaśnić, że opłaty "podwyższone" za naruszenie oznaczonych wymagań Prawa geologicznego i górniczego bez wątpienia nie są grzywnami w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny lub ustawy z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń, lecz samodzielnymi sankcjami o charakterze administracyjno-prawnym. Nie powinno zarazem budzić wątpliwości, że pełnią one przede wszystkim funkcję represyjną, częściowo zaś także prewencyjną. Ponadto obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej może być nałożony na każdy podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 85a ustawy górniczej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 listopada 2006r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. Nr 215, poz. 1357) stawka opłaty eksploatacyjnej za piaski i żwiry określona została na poziomie 0,45 zł/t (Lp. 28 załącznika do rozporządzenia). Skoro ustalono, iż bez wymaganej koncesji wydobyto 57.978 ton tej kopaliny to ustalając opłatę "podwyższoną" w kwocie osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny oraz ilości wydobytej kopaliny organ prawidłowo wyliczył kwotę 2.087.208 zł. Nie ulega wątpliwości w tej sprawie, iż skarżące Przedsiębiorstwo wydobywało bez koncesji kopalinę ze złoża na działce nr "[...]", obręb D., gmina I. oraz okoliczność, przyznana na rozprawie, iż przez cały okres tego wydobycia nie ewidencjonowała wielkości wydobywanej kopaliny - piasku i żwiru. Skarżąca Spółka swoje działanie bez koncesji uzasadniała długotrwałością procesu koncesyjnego oraz zobowiązaniami wobec innych podmiotów. Kwestią sporną pomiędzy organami a skarżącą pozostaje natomiast wielkość wydobytej kopaliny, gdyż skarżąca prezentując opinie geodetów przedstawiające różne wartości wydobycia złoża końcowo jako prawidłowy przedstawia ostatni operat M.D. z listopada 2009r., wykonany na podstawie map sporządzonych po splantowaniu nadkładu, czyli po uporządkowaniu terenu, rozparcelowaniu - przesunięciu wydobytego nadkładu. Takie działanie Spółki spowodowało, iż od momentu stwierdzenia wydobywania kopaliny bez koncesji w szczególności na polu nr E na działce nr "[...]" znacząco uległ zmianie stan tego wyrobiska, zwłaszcza w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego ze stycznia/lutego 2008r., kiedy to przygotowany został na zlecenie Starosty operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych przez Z.Z. W ocenie Sądu argumentacja spółki, iż wielkość wydobytej kopaliny winna być ustalona dopiero po splantowaniu nadkładu jest nie do przyjęcia. Skoro skarżąca Spółka nie ewidencjonowała wydobycia kopaliny bez koncesji, to obecnie nie może zasłaniać się twierdzeniem, iż dopiero po splantowaniu wyrobiska możliwe jest rzeczywiste ustalenie wydobytej kopaliny. Niestosowność tego argumentu wynika już chociażby z faktu, że splantowaniu uległo jedynie wyrobisko oznaczone nr E na działce nr "[...]" w stosunku do którego na skutek weryfikacji swojego wniosku Spółka nie uzyskała koncesji na wydobycie kopaliny z uwagi na zapis planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie dopuszczał eksploatacji kruszywa. Eksploatacja tego wyrobiska była prowadzona przez Spółkę także wówczas, gdy powzięła już wiadomość o zapisie w planie nie dopuszczającym wydobycia kruszywa i na tej podstawie zweryfikowała swój wniosek o wydanie koncesji na wydobycie jedynie w stosunku do pola W na tej działce. Pole W nie zostało splantowane, prowadzona jest jego eksploatacja na podstawie decyzji koncesyjnej z dnia 9 września 2008r. Nr "[...]" wydanej przez Starostę. Na marginesie wyjaśnić należy Spółce, wbrew jej zarzutowi, iż decyzja ta była dowodem w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Z tego też względu nie byłoby możliwym w oparciu o wnioskowaną metodę obliczenia wydobytej kopaliny po dokonanym splantowaniu określenie wydobycia kopaliny ze złoża nr W, skoro nadal jest tam już prowadzona eksploatacja na podstawie posiadanej koncesji. Poza tym przyjęcie takiego sposobu wyliczenia wydobytej kopaliny nie prowadziłoby do ustalenia rzeczywistej jej wielkości z uwagi na okoliczność, iż Spółka po wyeksploatowaniu złoża oznaczonego jako E mogła nawieźć ziemię z innych wyrobisk celem pomniejszenia wyniku wydobytej kopaliny po splantowaniu, co przyznano na rozprawie, iż takie działanie mogłoby mieć teoretycznie miejsce. W tej sprawie Sąd dokonał analizy przedstawionych w sprawie trzech operatów (dwóch na zlecenie organu oraz jednego przedstawionego przez skarżącą Spółkę) i stwierdził, iż prawidłowo Kolegium przyjęło, że jedynie opinia sporządzona w sierpniu 2009r. przez uprawnionego geologa K.Z. z Przedsiębiorstwa G. pt. "Operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych bez wymaganej koncesji z dwóch wyrobisk na działce nr "[...]", obręb D." może stanowić podstawę do obliczenia ilości wydobytej kopaliny w tej sprawie. Jako jedyna zawiera bowiem wszystkie elementy opisowe, w sposób spójny i jasny przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami wydobytych mas ziemi. Ustalona na tej podstawie opłata eksploatacyjna nie jest hipotetyczna, lecz oparta na dokumentach urzędowych, jakie stanowią mapy sytuacyjno-wysokościowe przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. W opinii tej biegły stan wyjściowy terenu pod wyrobiskami ustalił na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr "[...]" w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M.K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 28 lutego 2006r. pod nr "[...]", a zatem jest to stan istniejący na działce nr "[...]" w miejscowości D. sprzed rozpoczęcia wydobycia przez Spółkę, natomiast stan po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji ustalono na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr "[...]" w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M.K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 20 grudnia 2007r. pod nr "[...]", czyli po stwierdzeniu wydobywania kopaliny bez koncesji oraz po wydaniu przez Starostę decyzji z dnia 21 maja 2007r. nakazującej Spółce w trybie natychmiastowym wstrzymanie wydobywania piasku i żwiru z działki nr "[...]" (karta 16 akt adm.). W opracowaniu obliczeń dokonano osobno dla każdego wyrobiska, z podziałem na kopalinę i nadkład oraz końcowo podano wartości sumaryczne. Objętość nadkładu obliczono podstawiając jego grubość podaną w dokumentacji geologicznej złoża D. III, która została sporządzona przed wystąpieniem przez Spółkę o uzyskanie koncesji na wydobycie piasku i żwiru z tego złoża. Zarzuty skarżącej odnośnie nieprecyzyjnego i hipotetycznego ustalenia ilości kruszywa wydobytego bez koncesji nie są trafne. Geodeta w ostatniej opinii wyraźnie wskazuje (str. 4 operatu), że średnia grubość nadkładu, którą uwzględnił w swoim opracowaniu, czy też miąższość złoża podane w dokumentacji złoża D. III można uznać za miarodajne, gdyż zostały one pomierzone na podstawie wierceń wykonanych specjalnie na cele tej dokumentacji, są zatem wynikiem bezpośrednich badań terenowych. Z kolei ciężar nasypowy kopaliny zapożyczony z dokumentacji pobliskiego złoża nie ma żadnych podstaw empirycznych dla złoża D. III, przez co może być obarczony dużym marginesem błędu. Podkreślono wyraźnie, że uzyskane wyniki w tonach przedstawiono osobno dla każdego wyrobiska oraz sumarycznie dla obu wyrobisk z tym, że w takiej formie możliwe było jedynie podanie ilości wydobytej kopaliny nie zaś nadkładu, gdyż jego ciężar nasypowy nie jest możliwy do ustalenia. Na tle tak wyjaśnionego mechanizmu przygotowanego operatu i techniki dokonanych wyliczeń, nie sposób uznać zarzutu Spółki odnośnie braków w sporządzeniu map przesuniętego nadkładu i niedokonana jego bezpośrednich pomiarów. Wyjaśnić bowiem należy, że przedmiotem ustalenia nie była wielkość przesuniętego nadkładu i wyliczenia jego pomiarów lecz wielkość wydobytej kopaliny. Wobec wyjaśnień w nim zawartych oraz dokonanych obliczeń różnic wysokościowych wyrobisk pomiędzy stanem sprzed dokonaniem wydobycia bez koncesji oraz po stwierdzeniu tego faktu, nie ma podstaw do podważania operatu przyjętego przez organy za podstawę ustalenia podwyższonej opłaty za naruszenie art. 85a ust. 1 ustawy górniczej w tej sprawie. Odnośnie podnoszonego przez skarżącą zarzutu poboru kopaliny z przybierek, który nie został uwzględniony przy wyliczeniu opłaty i ją bezpodstawnie powiększa wyjaśnić należy, że skoro Przedsiębiorstwo nie prowadziło ewidencji wydobycia kruszyw przed uzyskaniem koncesji, nie sposób teraz ustalić z aptekarską dokładnością zakresu prac wydobywczych Spółki. Zarzut pominięcia istotnych rozbieżności co do ilości przestrzennej wydobytej kopaliny w porównaniu z wyliczeniami zawartymi w opinii pierwotnej sporządzonej w styczniu/lutym 2008r. przez Z.Z. oraz prywatnej opinii z listopada 2009r. geodety M.D. stwierdzić należy, iż Sąd nie dostrzega takich rozbieżności, które dyskredytowałyby ostatnią opinię w oparciu o wyliczenia której wydano skarżoną decyzję. Odnośnie pierwszej z opinii (Z.Z.) przypomnieć należy, iż Spółka kwestionowała jej ustalenia z uwagi na okoliczność, iż to nieuprawniony podmiot - nie posiadający uprawnień w tym przedmiocie, dokonał obliczenia przestrzennego wielkości wydobytej kopaliny a następnie ustalił jej ciężar. Z uwagi na tę okoliczność Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji nakazując uzupełnienie materiału dowodowego co do określenia wielkości wydobycia na podstawie obliczeń uprawnionego geologa i geodety. Wobec tego, nie sposób obecnie zarzucać, iż ostatnia opinii różni się nieznacznie od pierwotnej, skoro ta została wykonana przez nieuprawniony podmiot oraz nie zawierała wszystkich dokładnych opisów oraz wyjaśnienia mechanizmu dokonanego obliczenia. Odnośnie natomiast opinii prywatnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.D. (na zlecenie Spółki) wskazać należy, iż opinia z listopada 2009r. nie stanowi pierwszego stanowiska w tej sprawie przedstawionego przez tego geodetę. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pierwszy operat tego geodety sporządzony 6 marca 2008r., gdzie w oparciu o te same mapy sytuacyjno- wysokościowe dokonuje obliczeń sumarycznych z obu wyrobisk W i E. I tak wielkość wydobycia stanowi 31.670 m³, zaś po odjęciu nadkładu 26.751 m³. Jak zatem wynika z porównania wyników tych dwóch operatów różnica w wydobyciu sięga jedynie 540 m³, a nie jak podała skarżąca 710 m³, co stanowi ok. 1,5% różnicy i mieści się w granicach błędu. Jednakże w dalszym toku postępowania geodeta M.D. aktualizował swój pierwotny operat wprowadzając do niego zmiany. I tak 20 października 2008r. (karta 90 akt adm.) dokonał korekty wyliczenia stwierdzając potrzebę zwiększenia wielkości nadkładu do 7378 m³, co po jego odliczeniu daje wielkość wydobycia na poziomie 24.292 m³. Następnie w dniu 20 listopada 2009r. ten sam geodeta sporządza dokument pod nazwą "Operat obliczeniowy, inwentaryzacja wyrobiska żwiru obliczenia objętości mas ziemi" (karta 162 akt adm.), z którego wynika iż na podstawie własnych pomiarów wyrobiska ustalił wielkość mas ziemnych przesuniętych na poziomie 19.455,69 m³, co po odjęciu nadkładu daje wielkość 13.619 m³. Wielkość ta w sposób rażący odbiega od wskazanych w dwóch wcześniejszych operatach, jak również dotknięta jest błędem merytorycznym, gdyż geodeta ten dwukrotnie oblicza wielkość nadkładu co powoduje, iż wynik ten nie może być uznany za wiarygodny i miarodajny dla obliczenia wielkości wydobytej kopaliny. Poza tym przedstawione obliczenie, co umknęło skarżącej Spółce, dotyczy jedynie wyrobiska oznaczonego jako pole E, które uległo splantowaniu, natomiast obliczenie to pomija zupełnie wielkość wydobycia z pola W, na którym także dokonywano wydobycia bez koncesji. Okoliczność, iż w dniu 9 września 2008r. Spółka uzyskała koncesje na wydobycie kopaliny z pola W nie oznacza, iż wcześniejsze bezprawne działanie zostaje sanowane. Fakt uzyskania późniejszej koncesji nie zmienia stanu faktycznego tej sprawy, iż Spółka z tego wyrobiska dokonywała wydobycia bez koncesji, a zatem ciąży na niej obowiązek poniesienia z tego tytułu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy górniczej. W ten sposób chybiony staje się zarzut naruszenia wynikającej z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, zasady prawdy obiektywnej oraz związanego z tym niewłaściwego uzasadnienia decyzji - naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Skoro wykazano brak niezgodności z przepisami prawa w postępowaniu dowodowym organów - opinii będącej podstawą ustalenia opłaty, to bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów Kpa. Ponadto zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wprowadza otwarty system środków dowodowych, wskazując jedynie przykładowo co może być dowodem. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Nadto obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta nie pozbawia strony możliwości składania wniosków dowodowych, czy to w celu wyjaśnienia wskazywanych okoliczności faktycznych sprawy, czy też celem zanegowania innych dowodów. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała z tej możliwości składając własne środki dowodowe - opinie geodezyjne. Jednak to do organu prowadzącego postępowanie należy decyzja odnośnie przyjęcia za podstawę wydania rozstrzygnięcia środka dowodowego. Tak też w niniejszej sprawie się stało, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w sposób pełny i przekonujący wyjaśniły przyczyny przyjęcia za podstawę ustalenia opłaty eksploatacyjnej dowodu w postaci operatu sporządzonego przez Przedsiębiorstwo G. jako podstawy ustalenia opłaty, a odmówiły mocy dowodowej operatowi geodety M.D. uzasadniając przyczyny takiej decyzji.. Odnośnie zaś zarzutu braku zawiadomienia Spółki przez Kolegium o zakończeniu postępowania dowodowego, Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy uznaje, że naruszenie to nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem przed organem odwoławczym nie zostały przedstawione żadne nowe środki dowodowe nie znane skarżącej, natomiast została ona zapoznana z całością materiału dowodowego na etapie postępowania I instancyjnego. Nadto formułując ten zarzut Spółka nie wskazała jakich innych środków dowodowych nie mogła w związku z działaniem Kolegium przedstawić. Powyższe oznacza, iż naruszenie zasady postępowania wyrażonej w art. 10 kpa nie pozbawiła Spółki możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie oraz przedłożenia nowych dowodów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.