VIII SA/Wa 382/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2010r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2008r. znak [...] o odmowie przyznania świadczenia. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2008r. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku podała, m.in., że łącznie przepracowała [...] lat, [...] miesiące, [...] dni, ostatnio w okresie [...].11.2006r. do [...].08.2007r., kiedy to zachorowała i po okresie pobierania zasiłku chorobowego od [...].08.2007r. do [...].02.2008r., została uznana orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS za całkowicie niezdolną do pracy. Orzeczeniem lekarskim z dn. [...].02.2008r., lekarz orzecznik ustalił powstanie całkowitej niezdolności do pracy wymienionej na dzień [...].08.2007r. Ponadto we wniosku wymieniona podniosła, że ZUS odmówił jej przyznania renty na zasadach ogólnych z powodu nie posiadania odpowiedniego stażu pracy. W odniesieniu do niespełniania wymogu posiadania przewidzianego ustawowo stażu pracy, A. K. wskazała, że powodem tego był fakt, że pracodawcy prywatni, u których była zatrudniona nie rejestrowali jej i nie odprowadzali składek ubezpieczenia społecznego. W tej sytuacji, nie jest w stanie udowodnić odpowiedniego stażu pracy. Podniosła również, że jest w ciężkiej sytuacji materialnej i finansowej, mąż jest zatrudniony dorywczo, na wychowaniu posiada jeszcze najmłodszą córkę, która ukończyła szkołę średnią. W związku z jej stanem zdrowia, dla zaspokojenia potrzeb materialnych, w tym zakupu niezbędnych leków zmuszona jest korzystać z pomocy społecznej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] września 2008r., działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych / Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz.353 ze zm., zwanej dalej "ustawą o emeryturach i rentach z FUS /, po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ rentowy stwierdził, że niespełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Renta z tytułu niezdolności do pracy jest pochodną świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ wcześniej gdy nie pracowała, wnioskodawczyni nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Nie można także brać pod uwagę ewentualnej pracy wnioskodawczyni bez zgłoszenia do ubezpieczenia. W konkluzji, organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy, ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Rozpoznając wniesiony przez A.K. środek odwoławczy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2009r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008r., w pisemnym uzasadnieniu tejże decyzji podtrzymał zasadnicze motywy rozstrzygnięcia w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę A.K. na powyższą decyzję Prezesa ZUS, wyrokiem z dnia 8 października 2009r sygn. akt VIII SA/Wa 358/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd mianowicie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Po uprawomocnieniu się w/wym. wyroku, Prezes ZUS, ponownie rozpoznając wniesiony przez A.K. środek odwoławczy - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2010r. utrzymał ponownie w mocy decyzję z dnia [...] września 2008r. o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS podniósł, że ponowne rozpatrzenie wniosku nadal nie doprowadziło do stwierdzenia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Wskazano, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Podkreślenia wymaga, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie, bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. W tym kontekście organ wskazał, że brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie prowadzenia z mężem pozarolniczej działalności gospodarczej, był wynikiem powstania okoliczności które wnioskodawczyni sama kształtowała. Współpraca z mężem przy prowadzeniu działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu należnych składek ma ten skutek, że osoba która nie dopełnia tego obowiązku świadomie godzi się z powstaniem negatywnych dla siebie konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc zostać uznany za okoliczność która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od osoby w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS podniósł, że rozpatrując wniosek A. K. o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia wymienionej przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Ustalone w przebiegu postępowania trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.K., zarzucając błędną interpretację przepisów i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia rentowego w drodze wyjątku, jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że pozostawanie jej bez stałego zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu społecznemu nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy w rzeczywistości stan ten wynikał z wyjątkowo trudnej sytuacji na rynku pracy oraz z jej złego stanu zdrowia. Ponadto, w trakcie gdy pomagała mężowi w prowadzeniu działalności gospodarczej nie stać ich było na opłacenie jej składki ubezpieczeniowej. Podniosła, że całe życie pracowała, a z przyczyn od siebie niezależnych / pozostających po stronie zatrudniających ją pracodawców /, pozbawiona została prawa do renty. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji akcentując, że podejmowanie przez skarżącą prac nie objętych ubezpieczeniem nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art.1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm./ oraz w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a"/, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności / art.145 § 1 p.p.s.a /. Stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu rentowego. W literaturze stwierdza się, że "przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego / vide Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck 2005r./. Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też, instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa./ vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 3.06.2003r. sygn. K 43/2002 Lex Polonica nr 364051/. Do takich niedookreślonych pojęć należy, m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie " szczególnych okoliczności ", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 cyt. ustawy. Zgodzić się należy z organem, że pozostawanie skarżącej bez pracy, czy prowadzenie wraz z mężem pozarolniczej działalności gospodarczej bez opłacania należnych z tego tytułu składek ubezpieczenia społecznego, nie stanowią okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Sąd zauważa jednak, że w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy /od dn. [...].08.2007r./ ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dn. [...].02.2008r., a następnie przedłużona kolejnym orzeczeniem z dn. [...].10.2009r. – skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu / na zasiłku chorobowym /. Powyższe jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Okoliczność, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała u skarżącej w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, stanowi w niniejszej sprawie okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Gdyby bowiem skarżąca nie zachorowała, nadal wykonywałaby pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zachorowanie skutkujące powstaniem całkowitej niezdolności do pracy w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, niewątpliwie było okolicznością niezależną od skarżącej i nie z jej winy wykluczyło ją z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ powinien ocenić przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a orzekł, jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.