IV SA/Wa 902/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 roku nr. [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieniu się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent. W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. M. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, usługami w parterach budynków oraz niezbędną infrastrukturą w rejonie ulic [...]na działkach o nr ew. [...]w obrębie [...] na terenie dzielnicy R. w W. do dnia 7 stycznia 2011 r. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że wnioskodawca J. M. złożony w dniu [...] listopada 2009r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzupełnił w dniu [...] stycznia 2010 r. W trakcie rozpatrywania wniosku ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym zgodnie z Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. trwają prace planistyczne związane ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu S.. Organ wskazał jako przyczynę zawieszenia postępowania fakt zaawansowania prac planistycznych oraz możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ciągu 12 miesięcy od złożenia kompletnego wniosku oraz przewidywane w projekcie planu oznaczenie ZP dla przedmiotowej działki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył działający przez pełnomocnika J. M., wnosząc o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że datą złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie data uzupełnienia wniosku po wezwaniu przez organ administracji, o ile wezwanie było zasadne. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków wniosku było zasadne, co nie jest kwestionowane. Powoływaną bezczynność organu strona mogła skarżyć w drodze zażalenia na bezczynność na podstawie art. 37 k.p.a. Zarzutu bezczynności nie można stawiać organowi I instancji z powodu zawieszenia sygn. akt IV SA/Wa 902/10 postępowania na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na to, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006r. ze zm. działka nr [...] z obrębu [...] położona jest w obszarze ZP 2 - teren zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji, na którym ustala się m.in. realizację zabudowy usługowej na potrzeby obsługi podstawowej funkcji terenu do wysokości 12 m i realizację obiektów kultury (wypis z dnia [...].10.2009r ze studium). Zaawansowanie procesu planistycznego dotyczącego omawianego terenu wynika z kolei z pisma z dnia [...] marca 201O r. znajdującego się w aktach sprawy. W piśmie tym wskazano, że miejscowy plan terenu S. jest obecnie na etapie projektu i że projekt ten zostanie przedłożony właściwym organom zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załączonego do tego pisma fragmentu planu wynika, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie 5ZP, dla którego podstawowe przeznaczenie to tereny zieleni urządzonej o charakterze rekreacyjno-estetycznym. Zatem zarówno ustalenia studium jak i ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla S. przewidują na terenie którego dotyczy wniosek inne przeznaczenie tj. zieleń urządzoną z wyłączeniem możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do twierdzenia, że w okresie zawieszenia postępowania nie ma szans na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile plan nie zostanie uchwalony organ I instancji zobowiązany będzie do podjęcia zawieszonego postępowania. Pomimo lakonicznego uzasadnienia, w ocenie organu odwoławczego zawieszenie postępowania było uzasadnione, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł działający przez pełnomocnika J. M., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: sygn. akt IV SA/Wa 902/10 art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zawieszenie postępowania o warunki zabudowy na okres 12 miesięcy pomimo oczywistego braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie oraz braku możliwości uchwalenia planu miejscowego w ogóle, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności faktów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania, art. 35 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji bezpodstawnie zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podniósł, że procedurę sporządzania mpzp S. rozpoczęto w dniu [...] kwietnia 2006r., a więc 4 lata temu. Z informacji udzielonej przez Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wynika, że w ciągu 3,5 roku po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, organ nie zdołał jeszcze nawet przygotować projektu planu, a jedynie koncepcję. W tej sytuacji, skoro po prawie 4 latach nie ma projektu planu, niemożliwe jest, aby organ zdołał w ciągu najbliższych 9 miesięcy zakończyć procedurę planistyczną. Przewidziany w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjątek od zasady szybkości postępowania winien być ostrożnie stosowany, zwłaszcza w sytuacji uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia. Twierdzenie o zaawansowaniu prac planistycznych i możliwości uchwalenia mpzp w ciągu 12 miesięcy nie zostało przez organ udowodnione. Skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1747/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwałę w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej dz. Nr [...]z obrębu [...] wydano niezgodnie z prawem. Wyrok ten uprawomocnił się. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie powinien ustalić czy wniosek o warunki zabudowy jest sprzeczny z projektem planu miejscowego, ile czasu pozostało do upływu terminu zawieszenia postępowania, na jakim etapie jest w tym momencie procedura sporządzania planu, czy do końca terminu zawieszenia postępowania plan może zostać uchwalony, biorąc pod uwagę sygn. akt IV SA/Wa 902/10 czynności i terminy ustawowe, określone w art. 17 i nast. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach o strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko oraz dotychczasowe tempo prac. Organ zaniechał rozważenia czy w istocie możliwe jest uchwalenie planu w ciągu 9 miesięcy, skoro jest on dopiero na wstępnym etapie procedury planistycznej przed przekazaniem do uzgodnień i opinii. Dla terenu objętego wnioskiem na podstawie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie nie obowiązuje już Studium, a zatem nie może być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na okres 12 miesięcy z powodu sporządzania planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Organ wskazał, że stwierdzenie w wyroku Sądu, że uchwałę Studium w części dotyczącej dz. Nr [...] wydano z naruszeniem prawa oznacza, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tylko w tej części straciło moc. Brak uzasadnienia wyroku uniemożliwia dokonanie oceny jakie były motywy rozstrzygnięcia. O ile naruszona została procedura sporządzania Studium, możliwe byłoby wprowadzenie do studium zgodnego z prawem zapisu, ustalającego takie samo przeznaczenie terenu i dokonanie odpowiedniej zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwalenie planu w okresie 12 miesięcy tj. do dnia [...] stycznia 2011r. po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień. Zawieszenie postępowania chroni stronę skarżącą przed szkodą w przypadku ewentualnej kolizji wnioskowanej zabudowy z przyszłym planem miejscowym. W przypadku gdy Rada W. nie uchwali planu miejscowego, organ I instancji będzie zobligowany wydać decyzję w sprawie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo sygn. akt IV SA/Wa 902/10 prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis ten jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy jako w istocie substytut ustaleń planowych. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy obowiązku stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie , a nawet dopiero sam zamiar podjęcia prac nad opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenie tych prac, może stanowić zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy przeszkodę wstrzymującą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłankę do zawieszenia toku tego postępowania. Ustawodawca pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania w przypadku powzięcia wiadomości o zamiarze podjęcia prac planistycznych czy ich toku swobodnemu lecz nie dowolnemu uznaniu organu, którego granice wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Wydaje się więc, że dopuszczalne i celowe jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania o wydanie warunków zabudowy tylko wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, dopuszczony przez ustawodawcę 12 miesięczny sygn. akt IV SA/Wa 902/10 okres zawieszenia w rzeczywistości poprzedzałby uchwalenie planu. Ustawodawca dopuścił bowiem maksymalny 12 miesięczny okres zawieszenia postępowania, w którym winno dojść do uchwalenia planu. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 12 miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu, gdyż celem tego rozwiązania nie było wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 12 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji rozstrzygające w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy na istnienie sprzeczności pomiędzy treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dla terenu objętego wnioskiem oraz projektu planu miejscowego, a wnioskiem z uwagi na planowane przeznaczenie terenu działki na cele zieleni urządzonej. Niewątpliwie więc w przedmiotowej sprawie została spełniona jedna z przesłanek uzasadniających rozważenie przez organ zasadności zawieszenia toczącego się postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu jednak skarżący słusznie zarzuca, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w zakresie stanu zaawansowania procedury planistycznej, a zatem istnienia realnej szansy na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w maksymalnym okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy poprzestał w tym zakresie na niezwykle lakonicznej treści informacji udzielonej w dniu [...] marca 2010 r. przez Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, z której wynika jedynie, że prace planistyczne są na etapie projektu planu, który po zaopiniowaniu przez Miejską Komisję Urbanistyczno- Architektoniczną zostanie przedłożony do zaopiniowania i uzgodnienia organom i instytucjom zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonane na tej podstawie ustalenie przez organ I instancji o zaawansowanym procesie prac planistycznych, poparte przez organ odwoławczy jest zdaniem Sądu dowolne, zwłaszcza w sytuacji znanej organom o trwającym procesie prac planistycznych od [...] kwietnia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 902/10 Organ odwoławczy nie poczynił tak naprawdę żadnych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Tymczasem dopiero szczegółowe ustalenia stanowiłyby podstawę do dokonania rzetelnej, oceny zasadności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego w istocie byłoby bezcelowym wstrzymaniem toku postępowania, które zakończyłoby się wydaniem takiej samej decyzji jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia. W sytuacji kiedy, jak podnosi skarżący, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł prawomocny wyrok z dnia 25 marca 2010r. (sygn. akt I SA/Wa 1747/09) na podstawie którego stwierdzono, że uchwała w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej dz. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, stanowisko skarżącego o wydłużeniu procedury planistycznej poza okres na który postępowanie zostało zawieszone z całą pewnością może nie być pozbawione racji. Organ odwoławczy również nie rozważył znaczenia powyższego rozstrzygnięcia Sądu dla toku procedury planistycznej. W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W.z dnia [...] marca 201 Or. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 107 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy.