IV SA/Wa 1747/09

Dnia 25 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 roku sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] z obrębu [...] pod funkcję [...] wydana została z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 201 Or. A.W. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Rady W. dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., kwestionując przeznaczenie działki o nr [...] z obrębu [...] na tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji. Zaskarżonej uchwale zarzucił; * naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zignorowanie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz prawa własności prywatnej; * naruszenie art.10 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy przez nieuwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz dotychczasowego stanu prawnego gruntu; - naruszenie art.10 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy przez wyłączenie w studium spod zabudowy terenu dotychczas budowlanego; - naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez pozbawienie osobę zainteresowaną prawa wniesienia uwag do Studium. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości nr [...] granicząca z jednej strony z terenami zadrzewionymi, a z drugiej z zabudowanymi działkami. Działka nr [...] jest nieruchomością inwestycyjną z dostępem do drogi publicznej. Posiada również dostęp do miejskich sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej, co oznacza iż jest w pełni przygotowana pod zabudowę. Takie też było przeznaczenie przedmiotowej działki w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru z 1992 r. zgodnie z którym działka położona była na terenie [...] mieszkalno - usługowym. Będąc przekonanym, iż takie też będzie przeznaczenie tej nieruchomości w nowym planie, a wcześniej w uchwalanym studium, skarżący przystąpił do przetargu i zakupił wskazaną działkę od Agencji Mienia Wojskowego. Skarżący wskazał, iż ustalenia studium są wiążące co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Stanowi to ustawową zasadę tworzenia planu miejscowego. Plan miejscowy jest z kolei aktem prawa miejscowego (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kształtującym sposób wykonywania prawa własności (wraz z innymi przepisami prawa). Procedura tworzenia planu miejscowego wskazuje, iż ustawodawca nakazuje uwzględnić ustalenia studium organowi sporządzającemu projekt planu miejscowego, a następnie, przed uchwaleniem planu miejscowego, rada gminy dokonuje oceny jego zgodności z ustaleniami studium i dopiero po pozytywnej ocenie może plan uchwalić. Powyższe, zdaniem skarżącego oznacza, że ustalenia studium, poprzez ustawowe powiązanie z dopuszczalnością określenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, oddziałują w istocie na sferę nie tylko wykonywania prawa własności, lecz również na sferę samej istoty własności wynikającej z art. 140 kc, a polegającej na korzystaniu przez właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Ustalenia studium wskazujące na cele ogólnodostępne, nie będące jednak celami publicznymi, skutkują w istocie związaniem gminy przy tworzeniu planu miejscowego ustaleniem takiego samego przeznaczenia, które z kolei pozostaje w sprzeczności z istotą własności wynikającą z art. 140 k.c. (tj. korzystanie z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób). Skarżący podniósł również, iż bezskutecznie ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącego w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium, z uwagi na to, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, lecz jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego określającym tylko kierunki i sposoby działania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium ze względu na swój charakter nie kształtuje bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego organ za bezzasadny uznał zarzut skarżącego co do zignorowania w zaskarżonym Studium stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz prawa własności. Organ wskazał, iż w każdym przypadku określania sposobu zagospodarowania określonej nieruchomości należy skonfrontować interes indywidualny z interesem zbiorowości, której właśnie mają służyć planowane w Studium tereny [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1627/06 LEX nr 315977). W niniejszej sprawie skarżący A.W. jest właścicielem działki nr [...] objętej postanowieniami Studium. Nie może budzić wątpliwości, iż własność jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego. Jednocześnie w ocenie Sądu Skarżący wykazał, iż postanowienia uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy określające przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] jako zieleni urządzonej, naruszają posiadany przez stronę interes prawny, albowiem postanowienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie pozostają w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem przedmiotowej, działki tj. mieszkaniowo - usługowym. W tym miejscu podkreślić należy, iż chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego to należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują natomiast niewątpliwie sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co z kolei pośrednio — jednakże w sposób wiążący — będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc podzielić stanowiska, że art. 101 ust. 1 u. s. g. wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddaleniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez obowiązek badania zgodności, a nie tylko spójności projektu planu ze studium. Dlatego za zasadne uznać należy stanowisko strony skarżącej, iż w konsekwencji w przypadku utrzymania w mocy dotychczasowych ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 r. w zakresie działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w W., [...] - sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przedmiotowego studium spowoduje zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego stronie skarżącej w odniesieniu do wskazanej działki. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...]października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. uznał, iż w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...], położonej w W., [...] nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Przepisy te stanowią, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. W niniejszej sprawie organ przeznaczając działki strony skarżącej na teren zieleni urządzonej, nie wziął pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów. Jak wynika bowiem z dotychczasowych aktów planistycznych, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze [...] z funkcjami mieszkaniowo - usługowymi. Jednakże Rada Gminy uchwalając Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości, zupełnie pominęła dotychczasowe przeznaczenie tego terenu, dokonując radykalnej zmiany - z przeznaczenia przedmiotowego terenu jako obszaru przeznaczonego pod zabudowę - na teren zieleni urządzonej. Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u. s. g.), a stosownie do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. Należąca do skarżącego działka nr [...], położona w rejonie ulicy A., w studium została oznaczona symbolem "[...]". Są to tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji PBC 70%. Nastąpiło więc nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istota ta jest zaś określona w art. 140 k. c. i polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż ustalenie dla danego obszaru funkcji [...]nie uzasadnia wywłaszczenia, które może być dokonane tylko na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Katalog celów publicznych został określony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczanie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącego A.W. co do własności działki nr [...] zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a w tej sytuacji nie może on liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszonym do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wskutek tego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działki nr [...] pod funkcję "ZP2" stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u. s. g., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O niewykonywaniu zaskarżonej uchwały w tej części do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, ze zm.).