II SA/Gl 90/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. M., T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ż. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa domu jednorodzinnego zlokalizowanego w Ż., przy ulicy [...], na działce nr [1], obręb Ż. , k.m 3. W decyzji tej ustalił podstawowe dane charakteryzujące inwestycję, wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także ochrony środowiska i ochrony zdrowia, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i obsługi komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W punkcie 1.2 tej decyzji oznaczył wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, precyzując dane odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przypadku szerokości elewacji frontowej przyjął wielkość 9 m, a odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji określił ją stwierdzeniem "w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w budynku zespołu". Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołania, stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...]r. skierowanym do Wojewody [...] H. i T. M. zwrócili się o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji, co najmniej w części dotyczącej ustalenia wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy (pkt. 1.2 d decyzji). Zarzucili wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i przy rażącym naruszeniu ich interesu prawnego. W uzasadnieniu wyjaśnili, że dla zabudowy ulicy [...] stworzono projekt, w którym wszystkie obiekty, mimo ich odrębności, miały składać się na jedną całość. W oparciu o ten projekt w różnym czasie udzielne były pozwolenia na budowę na konkretnych działkach. Z ogólnego projektu wynikało, że wszystkie budynki stanowiły całość przylegając do siebie ścianami, stąd między innymi ściany te stanowiły połowę koniecznej grubości, jako że drugą połowę uzupełniała ściana budynku sąsiedniego. W kwestionowanej decyzji w pkt 1.2 d organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku ma nawiązywać do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, podczas gdy powinien był wyraźnie wskazać, że wysokość ta ma być identyczna z wysokością innych budynków w tej zabudowie. Tak samo powinna być określona wysokość kalenicy. Nieprecyzyjne określenie tych wielkości doprowadziło następnie do przyjęcia projektu budowlanego, który zupełnie odbiegał od wysokości sąsiedniego budynku oraz udzielania pozwolenia na taką budowę. Wobec braku w dacie orzekania w przedmiocie warunków zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta Ż. winien w decyzji określić dokładnie warunki tej zabudowy, czego niestety nie uczynił. Decyzja ta narusza zatem ich słuszne interesy, wobec powyższego wnoszą jak na wstępie. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] przekazał sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy. W podstawie prawnej przywołało art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania ustalającego warunki zabudowy i nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych w przedmiotowej decyzji ustaleń merytorycznych. Postępowanie to może jedynie dotyczyć ustalenia, czy decyzja, której wniosek dotyczy obarczona jest wadami enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki zakres postępowania wiąże się niewątpliwie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadkach określonych w art. 156 § 1 Kodeksu, czyli m.in. z powodu rażącego naruszenia prawa, na które powołali się w swoim piśmie wnioskodawcy. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" doczekało się bogatego orzecznictwa, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielu opracowań teoretycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na orzecznictwo podało, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, dodając, że niewątpliwie ta linii orzecznictwa wiąże się z gramatyczną wykładnią pojęcia rażącego naruszenia prawa, gdzie "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny. W przypadku takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa", Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Ż. nie naruszył prawa określając w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wysokość projektowanego obiektu poprzez określenie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu". W ocenie Kolegium porównanie brzmienia treści przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią kwestionowanego zapisu w sprawie ustalenia wysokości budynku w przedmiotowej decyzji nie prowadzi do bezsporności czy też oczywistości naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy osnowa decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i jeżeli charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez właściwy organ praworządnego państwa. Istotą rażącego prawa jest, w ocenie organu, to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powoływanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia H. i T. M. pismem z dnia [...]r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji -budowa domu jednorodzinnego przy ulicy Jarzębinowej w Żorach na działce oznaczonej nr [1], zarzucając decyzji wydanej w pierwszej instancji sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przejęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa. W ocenie zainteresowanych o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawo lub go odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest niewątpliwie pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy czynność postępowania organu administracyjnego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. W ocenie wnioskujących analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy pozwala przyjąć, w kontekście powyższego, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy stoi w rażącej sprzeczności z przepisami prawa. Z treści przepisu § 7 rozporządzenia wykonawczego należy wnosić, że nakazuje on usytuowanie budynku w taki sposób, by stanowił przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, a tym samym by została zachowana również wysokość elewacji i kalenicy budynków. W niniejszej natomiast sprawie niedookreślenie między innymi wysokości kalenicy pozwoliło na dopuszczenie możliwości wydania pozwolenia na budowę obiektu niedostosowanego do istniejącej zabudowy. Gdyby decyzja o warunkach była sformułowana prawidłowo i jednoznacznie do takiej sytuacji nigdy by nie doszło. Podkreślono, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie tylko istotna jest oczywistość tego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia, takie które niemożliwe są do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tego wniosku i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]r. w sprawie warunków zabudowy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w poprzedzającej decyzji, powtarzając, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Dodało, że argumenty podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są powtórzeniem argumentów wskazanych we wniosku początkującym przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, a w stosunku do nich Kolegium odniosło się już w swojej pierwszej decyzji. Uwzględniając powyższe należało orzec jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. i T. M., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a wynikające z pominięcia przy ocenie zasadności wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. przepisu art. 61 § 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanego w oparciu o ten przepis rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które w § 7 wyraźnie wskazuje na konieczność wskazania w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przez co decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako, że określenie w niej owej górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej nie spełniło wymagań wymienionego rozporządzenia i przez to narusza słuszny interes skarżących, wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W rozwinięciu skargi dodali, że zaskarżona decyzja nie zawiera w zasadzie uzasadnienia, przez co naruszony został także przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładający na organ sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Niezależnie od tego naruszono, w ocenie skarżących, art. 7, art. 77 i art. 80 tego Kodeksu, gdyż organ pominął na etapie wydawania decyzji analizę stanu prawnego i faktycznego w zakresie naruszenia słusznego interesu skarżących. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż na terenie miasta Ż. w dacie wydawania decyzji z dnia [...]r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury powinna dokładnie określać wszystkie niezbędne dane przyszłej zabudowy, czyli m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Przywołane przepisy, jako bezwzględnie obowiązujące, zobowiązywały do wypełnienia powyższych wymogów i nakazów, a z kolei ich brak w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa. W efekcie bowiem, ich brak doprowadził do wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nieprecyzyjnej, co spowodowało przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niższej niż istniejąca w budynkach sąsiednich. Zupełnie zatem pominięto dotychczasową, istniejącą zabudowę szeregową, zezwalając na budowę budynku dużo niższego. Reasumując skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzili, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie uwzględniło, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W odniesieniu do braku uzasadnienia w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że decyzja ta posiada uzasadnienie, chociaż nie jest ono zbyt obszerne. Wydane ono bowiem zostało w trybie powtórnego rozpatrzenia sprawy, a argumenty przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji wyłożone zostały w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych okoliczności i powodów nie podano. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, dodając, ze treść rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym – decyzji o warunkach zabudowy – nie uwzględnia danych charakteryzujących inwestycję, zawartych we wniosku o wydanie decyzji. Wskazał także na braki i sprzeczności wyników analizy przeprowadzonej w postępowaniu zwykłym. Uczestniczka postępowania A. P. – P. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała argumenty zawarte w piśmie z dnia [...]r. Wyjaśniła, że nie jest w stanie wypowiedzieć się w kwestii wymiarów zrealizowanego budynku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja takie wady posiada, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestia sporna w analizowanej sprawie sprowadza się do tego, czy podjęta przez Prezydenta Miasta Ż. decyzja z dnia [...]r. ustalająca na rzecz uczestniczki niniejszego postępowania A.P. warunki zabudowy dla inwestycji: budowa domu jednorodzinnego w Ż. przy ulicy [...] rażąco narusza prawo. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wymieniona powyżej decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. W literaturze podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenie przepisów materialnych i procesowych (kompetencyjnych). W większości pojęcie to odnosi się do przepisów prawa materialnego. Przy wykładni tego pojęcia ścierają się dwa stanowiska (tak w literaturze jak i w orzecznictwie). Według pierwszego – rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to oczywiste, wyraźne, bezsporne. Według J. Borkowskiego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygniecie zawarte w decyzji, dotyczące prawa i obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie. Zatem z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Chodzi o działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (zob. J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r. sygn. akt SA/Kr 914/92; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994, sygn. akt III SA 1705/93, z dnia 5 kwietnia 1996, sygn. akt III SA 529/95, z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95 czy z dnia 12 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 481/98). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95). Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę tego skutki. "Rażące naruszenia prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. A.Zielński, o "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Polemiki. Państwo i Prawo 1986, z.2., s. 104 i na.) Coraz częściej w literaturze i orzecznictwie dominować zaczyna stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Zdaniem W. Chróścielewskiego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (zob. W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s.219). Orzecznictwo także przychyla się do kompromisowego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995. z. 2 , poz. 91, z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 czy z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). W rozpatrywanej sprawie należy uznać, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa domu jednorodzinnego podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 1717 ze zm.). Nie można pominąć faktu, iż w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wymienionym przepisem rozporządzenia – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zarówno wskazany przepis § 7, jak i sąsiedniego § 8 tego rozporządzenia zawiera więc treść normatywną, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy, Określenie jej stwierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji -"w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu" – należy uznać za niezgodne z przywołanym powyżej § 7 rozporządzenia, które w razie jego stosowania, tj. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Pamiętać przy tym trzeba, że ustalając warunki zabudowy dla projektowanej zabudowy – wymagania dotyczące tej zabudowy powinny być określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja ta stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Nieostre i niejednoznaczne określenie tych danych w istocie czyni niemożliwe ustalenie, na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw o obowiązków z niej wynikających. Tych cech decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]r. nie spełniała, wskutek czego doszło do widocznych skutków w postaci wybudowania domu jednorodzinnego zupełnie odbiegającego nie tylko od zespołu sąsiednich budynków szeregowych ale także od złożonego w tej sprawie wniosku inwestorki. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 725/04 i z dnia 16 listopada 2005 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1485/05). Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, decyzję tę należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej wskazania.