II SA/Gl 530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy Ś. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś.. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. Wojewoda Ś. powołując się na art. 94 ust. 2 u.s.g., skargą z dnia [...] 2010 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 11 pkt 8 lit. j) oraz art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Uzasadniając powyższe zarzuty organ nadzoru wskazał, że w dokumentacji planistycznej załączonej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium brak jest prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, wójt ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przy opracowywaniu zmian studium naruszono również art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), w myśl którego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem w dokumentacji planistycznej brak jest dowodów przeprowadzenia oceny, o której mowa wyżej. Przedmiotowa dokumentacja nie zawiera ponadto opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie studium. Obowiązek uzyskania w/w opinii wprowadzono wraz z wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy (art. 11 pkt 8 lit. j u.p.z.p.). Nie dokonano ponadto uzgodnień, o których mowa w art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Ś. reprezentowana przez Wójta Gminy wyjaśniła, że w dniu [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] o uchyleniu zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium. Jednocześnie Gmina przystąpiła do uzupełnienia procedury sporządzania zmiany studium o strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie z uzasadnieniem skargi Wojewody. Pismem procesowym z dnia [...] 2010 r. organ nadzoru podtrzymał skargę i poinformował, że wskazana w odpowiedzi na skargę uchwała Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...], stwierdził jej nieważność. Tym samym w ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Sąd z urzędu ustalił na podstawie urządzeń ewidencyjnych, że do dnia rozprawy nie wpłynęła skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Obecny na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. pełnomocnik organu nadzoru oświadczył, że wedle jego przekonania powołane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie, a Gmina nie złożyła na nie skargi. Ponadto pełnomocnik organu podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie wskazać przyjdzie, iż data wydania zaskarżonej uchwały wskazuje, iż została ona podjęta już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. i wprowadziła istotne zmiany w procedurach sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wprowadzony został zupełnie nowy obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Jednocześnie podkreślić należy, iż do omawianej ustawy nie włączono przepisów przejściowych dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych. Powyższe powoduje, iż po wejściu w życie nowych przepisów, studia i plany miejscowe powinny bezwzględnie spełniać rygory wprowadzone powołana ustawą. Oznacza to, że jeżeli w stosunku do studium, które zostało uchwalone po dniu [...] 2008 r., nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami Działu IV ustawy, procedura nie będzie spełniać wymogów wynikających z jej przepisów, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności lub wydania z naruszeniem prawa uchwały w sprawie uchwalenia studium. Zatem we wszystkich przypadkach rozpoczętej procedury sporządzania studium (lub jego zmiany) a niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy podjęciem uchwały, konieczne jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym między innymi opracowanie prognozy, która zgodnie z procedurą planistyczną wskazaną w art. 11 u.p.z.p. nie była dotychczas wykonywana na potrzeby projektu studium. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez uwzględnienia zmian wprowadzonych powyższą ustawą. Omawiany akt prawny dokonał bowiem w art. 147 nowelizacji między innymi u.p.z.p. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem przepisu art. 11 pkt 10 u.p.z.p., projekt studium wykłada się do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dokumentacji planistycznej brak jest tej prognozy. Ponadto jak słusznie zauważył organ nadzoru, w dokumentacji nie ma dowodów przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś.. Ten obowiązek wynika z kolei z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dodatkowo na Gminie ciążył też wymóg współdziałania w procesie oceny oddziaływania projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ustawy). Bezspornie Gmina nie wywiązała się także i z tego obowiązku - w załączonej dokumentacji planistycznej brak jest bowiem stosownej opinii. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez Gminę. W ocenie Sądu niedopełnienie wskazanych wyżej warunków wynikających z przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały niewątpliwie stanowi o naruszeniu trybu sporządzania projektu zmiany studium. Nadmienić przyjdzie, iż przepis art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Treść powoływanej regulacji jednoznacznie zatem wskazuje, iż powołany przepis nie dotyczy postępowania planistycznego. Po pierwsze postępowanie to wszczęte zostało w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 147, w dodatku zaś omawiane postępowanie kończyło się wydaniem przez Gminę stosownej uchwały, a nie - o czym mowa w cytowanym przepisie - decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy nie ma charakteru generalnego, a jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Ustawa nie przewiduje poza tym żadnej regulacji, zgodnie z którą do postępowań dotyczących sporządzania studium i planów zagospodarowania przestrzennego należało stosować dotychczasowe przepisy, tj. sprzed 15 listopada 2008 r. W tej sytuacji z chwilą wejścia w życie nowych przepisów organ winien zastosować się do nich w pełni i uzupełnić dotychczasowe postępowania o dodatkowe warunki wymagane przepisami ustawy, czego jednak Gmina w sprawie niniejszej nie uczyniła. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W konkretnym przypadku takich przepisów międzyczasowych odnoszących się do omawianego postępowania ustawodawca nie zawarł. Tymczasem w doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa (vide: S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała SN z dn. 3.10.1996r. sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33, wyrok NSA z dn. 28.10.1996r. sygn. IIISA 624/96 oraz z dn. 4.12.1996r. sygn. III SA 967/96 - nie publikowane). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 11 pkt 8 lit. j) i art. 11 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.z.p., co przesądza o konieczności stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.