I SAB/Wa 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpatrzeniu jego odwołania z dnia 7 września 1998 r. wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek prac związanych z przeprowadzeniem [...] przez nieruchomość położoną w D. gm. S., oznaczoną w ewidencji gruntów pod numerem [...] oraz ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Z. gm. M. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że od złożenia odwołania upłynęło prawie 12 lat i sprawa nie została rozstrzygnięta, gdyż Minister Infrastruktury nie rozpatrzył jego odwołania. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury terminu do rozpatrzenia jego odwołania z dnia 7 września 1998 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu odpowiedzi, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. ustalił odszkodowanie za szkody powstałe wskutek prac związanych z przeprowadzeniem [...] przez nieruchomość położoną w D., gm. S., oznaczoną jako działka nr [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości położonej w Z., gm. M., oznaczonej jako działka nr [...]. Od decyzji tej J. W. złożył odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który postanowieniem z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przez [...] S.A. w W. [...] przez przedmiotowe nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 1999 r. o zawieszeniu postępowania. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa skarga jest już czwartą skargą J. W. inicjującą postępowanie w sprawie bezczynności organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia 7 września 1998 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. i zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, już trzykrotnie rozpoznawał skargę J. W. na bezczynność w rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt I SAB 33/99 i I SAB 34/99 oddalił skargę J. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując w uzasadnieniu, że złożone przez strony wnioski dotyczące weryfikacji decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości uzasadniały zawieszenie postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając kolejną skargę J. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r., sygn. akt I SAB 444/01 oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że dopóki ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostanie wzruszone lub postępowanie odwoławcze nie zostanie podjęte we właściwym trybie, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Pismem z dnia 6 sierpnia 2004 r. J. W. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, zaś Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego, który następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 354/05 oddalił skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2004 r. Trafność powyższego rozstrzygnięcia została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1023/04, którym Sąd oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając kolejną skargę J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 107/08 oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie nadal jest zawieszone, a więc organ administracji nie pozostaje w bezczynności. Odpowiadając na zarzuty przedmiotowej skargi, Minister Infrastruktury stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie odwoławcze zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego i do chwili obecnej nie zostało podjęte, bowiem nie ustąpiły przesłanki zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na niezasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organów ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżone jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność wniesiona została w związku ze złożonym przez J. W. odwołaniem z dnia 7 września 1998 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Skarżący zarzucił organowi niewydanie decyzji zgodnie z jego żądaniem. Podnieść należy, że skuteczna skarga na bezczynność może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne. Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym byłoby pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego jeszcze przed wniesieniem niniejszej skargi. Nadto J. W. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, jednakże Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. odmówił jego podjęcia, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał go w mocy. Postanowienie to J. W. zaskarżył do Sądu, który to skargę oddalił, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień, zaś trafność tego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną. Skarga na bezczynność stanowi środek dyscyplinujący organ administracji publicznej, służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić bezczynności. Jeżeli nawet bezczynność zaistniałaby w toku postępowania administracyjnego, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniała ona przynajmniej w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Organ administracyjny wydał bowiem w dniu [...] marca 1999 r. postanowienie zawieszające postępowanie odwoławcze. W tym miejscu podnieść należy, że postępowanie w przedmiocie bezczynności organu wyłącza możliwość merytorycznej oceny orzeczeń wydanych w innych postępowaniach, a więc prawidłowości postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze. W opisanym stanie sprawy, wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej kontroli sądowej – należy zważyć, że w świetle art. 103 kpa, wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kpa. Ostatecznie postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania tak zwanej bezczynności organu, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy w instancji odwoławczej. Oznacza to w konsekwencji, że nieuzasadniona jest skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego lub nie zostanie ono podjęte w przewidzianym trybie w formie postanowienia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Infrastruktury nie pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie odwoławcze zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego i do chwili obecnej nie zostało podjęte. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.