I OSK 1988/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 230/10 w sprawie ze skargi S. M.-P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 230/10 w sprawie ze skargi skargi S. M.-P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r. nr (...). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. (...) ((...)), utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r., nr (...)odmawiającą potwierdzenia S.M. – P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w S., woj. L.. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że w dniu 15 lipca 2009 r. złożony został osobiście przez S. M. – P. wniosek o włączenie jej do prowadzonego w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda M. decyzją z dnia (...) września 2009r. odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty wskazując, że wniosek złożony został po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zgodnie z którym wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty można było składać w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. M. – P. wnosząc o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja Wojewody M. nie narusza prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek złożony do Wojewody M. w dniu (...) lipca 2009 r., dotyczący potwierdzenia prawa do rekompensaty, złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Termin zawarty we wskazanym przepisie, jako termin prawa materialnego jest nieprzywracalny, a zatem złożenie wniosku po tym terminie musi każdorazowo skutkować decyzją o odmowie potwierdzenia wnioskodawcy prawa do rekompensaty. Organ administracji publicznej nie ma uprawnień do przywrócenia terminu prawa materialnego. Jest on terminem prekluzyjnym. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcia prawa. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa organ pierwszej instancji słusznie więc odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. M. – P. podnosząc, że w piśmie dnia 13 lipca 2009 r., skierowanym do Wojewody M. zawarła oświadczenie o dołączeniu się do sprawy nr (...) toczącej się z wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego przed 1 stycznia 2009 r. przez inne osoby. Do pisma dołączyła wszelkie znajdujące się w jej posiadaniu dokumenty. Zdaniem skarżącej organy obu instancji wydając decyzje całkowicie pominęły treść jej wniosku oraz stan faktyczny sprawy. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszają prawo, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Sąd zważył, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zasadą zatem jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest na wniosek. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Sąd I instancji podał, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły potwierdzenia S. M. – P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenia prawa do rekompensaty po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Jako okoliczność niebudzącą wątpliwości przyjęto zatem, że stosowny wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie został przez stronę złożony. Jednak, zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że S. M. – P. nie występowała z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. Świadczy o tym zarówno treść pisma z dnia 13 lipca 2009 r. (uznanego przez organy administracji publicznej za wniosek wszczynający postępowanie), w którym S. M. – P. oświadczyła, że dołącza się do toczącego się w M. Urzędzie Wojewódzkim postępowania w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to również z treści złożonego odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r., a także z treści wniesionej do Sądu skargi, w której skarżąca wyraźnie wskazała, że wnosząc pismo z dnia 13 lipca 2009 r. nie występowała o przyznanie jej prawa do rekompensaty, lecz jej zamiarem było dołączenie się do sprawy nr (...), toczącej się z wniosku innych spadkobierców F. P.. W ocenie Sądu wojewódzkiego, organy administracji publicznej błędnie zakwalifikowały pismo skarżącej z dnia 13 lipca 2009 r. jako wniosek wszczynający postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Postępowanie w tym przedmiocie nie powinno było się toczyć. Decyzje organów obu instancji wydane więc zostały z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając zaś na uwadze, że wydane w sprawie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tych decyzji, pod względem ich zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia błędu subsumcji przejawiającego się w uznaniu przez organ, że pismo pani S. M. – P. z dnia (...) lipca 2009r. stanowi wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty i w konsekwencji błędnego zastosowania przez organ w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do rekompensaty, b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie na skutek bezzasadnego przyjęcia, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) grudnia 2009 r. rażąco narusza prawo. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie przez Ministra Skarbu Państwa są trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 61 § 1 Kpa, art. 156 §1 pkt.2 Kpa i art.145 §1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr. 153, poz. 1270 ze zm. ). Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody M. z dnia (...) września 2009r. o odmowie potwierdzenia S. M. – P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, Sąd I instancji ocenił, iż pismo w/wym. z dnia (...) lipca 2009 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaś brak wniosku oznacza iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr. 169, poz. 1418 ze zm. ) wymaga wniosku osoby zainteresowanej. Stanowi o tym art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008r. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć: 1) dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości; 2) dowody, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3; 3) dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób; 4) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1; 5) oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 Kpa. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w piśmie z dnia (...) lipca 2009r. skierowanym do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Skarbu i Nieruchomości Oddziału Rekompensat S. M. – P. oświadczyła, że dołącza się do prowadzonego postępowania w sprawie Nr. (...) dotyczącego rekompensaty za mienie pozostawione na wschodzie, jako spadkobierczyni po zmarłej F. P. Jest tez oczywiste, że w chwili złożenia wspominanego pisma toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku innych spadkobierców o potwierdzenie ich prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami RP tej samej nieruchomości. Do pisma z dnia (...) lipca 2009r. S.M.– P. załączyła dowody i oświadczenia o jakich mowa w art. 6 ustawy. W tych okolicznościach sprawy mając na względzie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r. należało zastanowić, się czy pismo skarżącej z dnia (...) lipca 2009r. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, czy też wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym złożonym w trybie art. 62 Kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 Kpa ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis nie znajdzie zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy z następujących powodów: po pierwsze w dacie złożenia wniosku o połączenie spraw nie istniała wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne, po drugie potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu. W ustawie brak jest przepisu z którego wynikałoby że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Wręcz przeciwnie jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy. W tej sytuacji samo nienazwanie pisma z dnia 13 lipca 2009r. wnioskiem o wszczęcie postępowania, nie oznacza, iż pismo to w istocie nie jest wnioskiem o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, tym bardziej że wniosek ten spełnia wymogi określone w art. 63 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść pisma z dnia (...) lipca 2009r. przy uwzględnieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wyraźnie świadczy o tym, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania, tak jak poprawnie zakwalifikowały to organy administracji publicznej. O tym że pismo ( podanie ) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje bowiem to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji ( woli ) autora pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ,że zainteresowana chce otrzymać rekompensatę z tytułu pozostawienia przez jej spadkodawców nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Sąd I instancji nie wyjaśnił czym, jeżeli nie wnioskiem o wszczęcie postępowania miałoby być wspomniane pismo. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie oceni zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.