I OSK 1866/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 201/10 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2010 r., o sygn. I SA/Wa 201/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość- skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działki oznaczone nr [...] o pow. 0,0778 ha i nr [...] o pow. 0,0031 ha, objętych Kw nr [...] oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka "[...]" sp. z o.o. w S. Odwołanie podpisał w imieniu spółki radca prawny. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury wydał [...] grudnia 2009 r., decyzję o nr [...] reformatoryjną, którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i w tym zakresie orzekł o nowej wysokości odszkodowania, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn, niż podniesione w jej treści. W postępowaniu administracyjnym Spółka "[...]" sp. z o.o. w S. udzieliła radcy prawnemu pełnomocnictwa do reprezentowania swych interesów wyłącznie w postępowaniu przed Wojewodą Kujawsko – Pomorskiem, a więc organem pierwszej instancji. Przy tej treści pełnomocnictwa, w ocenie WSA, nie było możliwe skuteczne wniesienie odwołania do Ministra. Tymczasem Minister Infrastruktury nie podjął niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę, ani przez należycie umocowanego pełnomocnika i wydał decyzję. Tym samym organ odwoławczy działał bez podstawy prawnej, co prowadzi do nieważności zaskarżonego aktu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na poparcie powyższego stanowiska wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00, niepubl. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że czynność dokonywana przez pełnomocnika wnoszącego odwołanie nie jest czynnością dokonywaną przed organem pierwszej instancji, 2) naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, kiedy w sprawie nie zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem faktyczną podstawę prawną orzeczenia organu stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, organ ten zwolniony jest od dalszego rozpoznawania sprawy. Konstrukcja przepisu art. 132 § 1 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że odwołanie od decyzji powinno zostać wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji celem umożliwienia organowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie ustosunkowania się, bądź uwzględnienia zarzutów i wydanie nowego rozstrzygnięcia. Wniesienie odwołania przez stronę należy do czynności organu podejmowanych w ramach postępowania międzyinstancyjnego. W związku z powyższym czynności podejmowane w postępowaniu międzyinstancyjnym należą do kompetencji organu pierwszej instancji. Dlatego błędne jest stwierdzenie WSA, iż odwołanie zostało wniesione przez radcę prawnego w imieniu spółki "[...]" sp. z o.o. w S. w sposób bezskuteczny. Zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował bowiem umocowanie do podejmowania wszystkich czynności w sprawie wywłaszczenia nieruchomości przed Wojewodą, jako organem pierwszej instancji. Z tego względu pełnomocnik był jak najbardziej uprawiony do wniesienia odwołania. Podniesiono również, że organ pierwszej instancji błędnie uznał umocowanie radcy prawnego do reprezentowania strony przed Ministrem Infrastruktury. Postępowanie odwoławcze przeprowadzono w związku z tym z pominięciem strony postępowania albowiem cała korespondencja została kierowana do niewłaściwie umocowanego radcy prawnego. Wyrażono zapatrywanie, że to uchybienie nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym, a już na pewno uznania, że Minister Infrastruktury wydał decyzję działając bez podstawy prawnej. Jedyny zarzut jaki można postawić organowi odwoławczemu, to brak zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu. Strona przytoczyła stanowisko sądów administracyjnych, iż tylko podmiot który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, może spowodować zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja nie została wydana przez Ministra Infrastruktury bez podstawy prawnej, a co więcej nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też WSA powinien był skargę oddalić, jako nieuzasadnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym w punkcie 1. - na naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że czynność dokonywana przez pełnomocnika wnoszącego odwołanie nie jest czynnością dokonywaną przed organem pierwszej instancji. Zarzut ten w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest nieusprawiedliwiony, gdyż WSA nie wyraził poglądu, jakoby złożone do akt sprawy pełnomocnictwo nie uprawniało reprezentanta do złożenia odwołania. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie WSA wyraźnie wskazał, że do kompetencji organu odwoławczego należy obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić i podkreślić wypada, że WSA, wbrew skardze kasacyjnej, nie zanegował samej czynności wniesienia odwołania, jako czynności postępowania pierwszoinstancyjnego oraz postępowania międzyinstancyjnego. Wskazał jedynie, że Minister nie podjął niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania, co doprowadziło do nieuprawnionego rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Rozpoznanie przez organ II instancji odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę ani przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, WSA ocenił w kategoriach nieważności postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dopatrując się działania organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Pogląd ten, w części dotyczącej działania organu odwoławczego bez podstawy prawnej, nie zasługuje na aprobatę, aczkolwiek samo przypisanie nieważności postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było prawidłowe. Bezspornym jest, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu obejmowało umocowanie do występowania w imieniu Spółki wyłącznie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem wniesienie przez tak umocowanego pełnomocnika odwołania i nieskorzystanie przez Wojewodę z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 132 k.p.a. oraz przekazanie tego środka odwoławczego Ministrowi, obligowało Ministra do podjęcia działań w trybie art. 64 § 2 k.p.a.: organ odwoławczy winien wezwać stronę do podpisania odwołania, względnie nadesłania właściwego pełnomocnictwa. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości /art. 127 § 1 k.p.a./ i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie /zob. Piotr Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 338 raz powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. III SA 417/00, /LEX 472117/. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skoro w sprawie zaistniała przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postaci rażącego naruszenie prawa, a nie - jak to błędnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku – działania bez podstawy prawnej. Z tych przyczyn, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Ministra, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.