I SA/Wa 1074/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy B. odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną E. K. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że fakt pozostawania E. K. w związku małżeńskim powoduje, że jej małżonek nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. B. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że od 2002 roku musiał zrezygnować z pracy bowiem jego żona z uwagi na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ winien wziąć pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09). W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (P 27/07) nastąpiła zmiana rozumienia art. 17 ust. pkt 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu okoliczność sprawowania opieki nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a Kolegium podziela wykładnię dokonaną w powyższym wyroku. W związku z tym po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zmieniło się znaczenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który w obecnej chwili nie może być stosowany w jego literalnym brzmieniu. Należy go bowiem interpretować i stosować w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. W aktualnym stanie prawnym – zmienionym na skutek wydania Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych, fakt , iż skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. B. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. zarzucając, iż Kolegium powinno rozpatrzyć sprawę co do istoty, a nie przekazywać ją do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, skoro ten już wypowiedział się w tej kwestii. W uzasadnieniu skargi B. K. wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że pozostawanie w związku małżeńskim nie może być powodem odmowy przyznania świadczenia. Skarżący oświadczył, że w dalszym ciągu nie otrzymuje świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie sprawy ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłoby w analizowanym przypadku pozbawieniem organu pierwszej instancji autonomii i samodzielności nieodzownej w procesie orzeczniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji i zarzuty skarżącego Sąd wyjaśnia, iż wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia może mieć miejsze jedynie wyjątkowo. Zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji. Uchylenie decyzji będzie uzasadnione, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien zatem wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo podjęte w tym zakresie czynności nie były wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 k.p.a., to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. niedookreślonego zwrotu "w znacznej części" oznacza, iż ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej powinno nastąpić w oparciu o okoliczności danej sprawy. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek dodatkowym zakresie. Dodać przy tym należy, iż postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., to postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności, których ustalenie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania nie mieści się zatem potrzeba ponownej wykładni obowiązujących przepisów, czy też analiza wyroków wydanych przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach. Z uzasadnienia decyzji wydanych przez organy obu instancji wynika niewątpliwie, iż organy te dokonały odmiennej wykładni przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy. Okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, niepubl.). Nietrafne jest także stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, iż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy skutkowałoby pozbawieniem organu pierwszej instancji "(...) autonomii i samodzielności nieodzownej w procesie orzeczniczym (...)". Obowiązkiem organu drugiej instancji jest przede wszystkim wydanie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. Odmienny sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może być oceniony jako wkraczanie w samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynika wprost z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O działaniach ograniczających samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji można byłoby natomiast mówić w sytuacji, gdyby organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zawarł stanowisko co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Istotne także jest, iż w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawarto odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd konieczność, przy braku w ustawie regulacji szczególnej, zastosowania w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych między innymi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Podsumowując Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego są zasadne. Okoliczności wymienione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2010 r., na postawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna Kolegium znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym uzupełnienie postępowania w tym zakresie nie byłoby możliwe w trybie określonym w art. 136 k.p.a. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją warunek ten nie został spełniony. Nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło ostatecznie także do naruszenia, wynikającej z art. 12 k.p.a., zasady szybkości postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uwzględni przedstawione powyżej stanowisko. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.