II OSK 1491/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu dnia 20 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Paszowice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2119/09 o odrzuceniu skargi Gminy Paszowice na pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie obszarów Natura 2000 postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Paszowice na pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Sąd podkreślił, iż w ocenie skarżącej Gminy pismo to jest w istocie odmową rozpatrzenia odwołania od nierozpatrzenia jej wniosków wniesionych w ramach opiniowania obszarów Natura 2000. Gmina podniosła, iż w toku czynności materialno – technicznych prowadzących do utworzenia obszaru Natura 2000 PLH 02_41 Góry i Pogórze Kaczawskie nie została w żaden sposób uwzględniona opinia Rady Gminy zawarta w uchwale z dnia [...].06.2009 r., w związku z czym Rada Gminy podjęła w dniu [...].09.2009 r. kolejną uchwałę, w sprawie wniesienia odwołania od nieuwzględnienia jej opinii. W odpowiedzi na powyższą uchwałę Dyrektor wystosował pismo z dnia [...].10.2009 r., będące przedmiotem skargi. W piśmie tym Dyrektor poinformował Gminę, że proces tworzenia obszarów Natura 2000 jest procesem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym, co oznacza, iż niedopuszczalnym jest wnoszenie środków zaskarżenia w stosunku do tego procesu. Organ podkreślił, iż opinia Rady Gminy co do planowanych granic obszaru nie jest dla niego wiążąca. We wniesionym środku odwoławczym Gmina domagała się stwierdzenia nieważności przeprowadzonych prac planistycznych nad obszarem Natura 2000, bowiem w jej ocenie pomijały one udział społeczeństwa, co stoi w sprzeczności z normami prawa krajowego i wspólnotowego. Ponadto zdaniem Gminy przepisy krajowe regulujące przedmiotową tematykę zostały błędnie implementowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym przez Dyrektora Departamentu, że zaskarżone w sprawie pismo wydane zostało w toku procesu legislacyjnego, w efekcie którego ma być wydane przez Ministra Środowiska rozporządzenie określające granice specjalnego obszaru ochrony, stąd działania podejmowane w jego toku nie mogą stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Paszowice, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu postawiono zarzuty naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż działania organu administracyjnego są czynnościami materialno- technicznymi realizowanymi przy tworzeniu aktów prawa miejscowego: – art. 6 ust. 1 pkt 5 , art. 27 ust. l i ust. 4, art. 27a, art. 28 ust. 5, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz.1220 ze zm.) i art.87 ust l i ust. 2, art. 92 ust. 1 art. 149 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nietrafne przyjęcie, że z faktu obowiązku publikacji rozporządzenia w Dzienniku Ustaw wynika "charakter legislacyjny" dokonanych przez GDOŚ czynności materialno – technicznych i planistycznych programu ochrony środowiska, polityki rozwoju obejmującej ochronę środowiska w tym ochronę przyrody, której elementem jest tworzenie europejskiej sieci obiektów Natura 2000 na terenie Polski, – Artykułu 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 8, Artykułu 7 i Artykułu 9 KONWENCJI z Aarchus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (ratyfikacja przez Polskę 31 grudnia 200 l r. Dz. U. z 2003 r. nr 78, poz.706 oraz Oświadczenie Rządowe z dnia 30 marca 2002 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. Dz. U. 2003 nr 78 poz. 707), – art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), – art. 6, art. 6a, art. 16 ust. 6, art. 17 ust. 2 i ust. 3, art. 25 ust. 1 pkt 1) Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, – art. 204 , art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 1576, poz. 1240), – Artykułu 2 ust.2 , Artykułu 3 pkt 7) Dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE Dziennik Urzędowy L 156/17z 25.06.2003, – Artykułu 9 ust. 1, ust. 2,ust. 3,ust. 4 i ust.5 ROZPORZĄDZENIA(WE) Nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006r. w sprawie postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów wspólnoty Dziennik Urzędowy L 264 z 25 września 2006, – Artykułu 6 ust. 1 akapit 5 i ust. 2 lit. a) DECYZJI 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie ochrony środowiska naturalnego Dziennik Urzędowy L 242/1 z 10 września 2002, – Artykułu 3 ust. i, Artykułu 4 ust. 1 i ust. 2, Artykułu 8 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory Dziennik Urzędowy L 206/7 z 22 lipca 1992,oraz zmiany dyrektywy w tym ostatnia : Artykułu 1 Dyrektywy Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006r. dostosowująca dyrektywy 79/409/EWG. 92/43/EWG, 97/68/WE, 2001/80/WE i i 2001/81/WE w dziedzinie środowiska naturalnego, w związku z przystąpieniem Bułgarii i Rumunii Dziennik Urzędowy L 363 z 20 grudnia 2006 i Sprostowanie do dyrektywy Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. dostosowującej dyrektywy 73/239/EWG, 74/557/EWG i 2002/83/WE w dziedzinie środowiska naturalnego, w związku z przystąpieniem Bułgarii i Rumunii Dziennik Urzędowy L 80/15 z 21 marca 2007r. tj. Artykułu 1 stanowiący o zmianie Załączników I i II Dyrektywy 92/43/EWG. 2. prawa procesowego: – art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo organu administracyjnego będącego konsekwencją przesłanej uchwały podjętej przez Radę Gminy Paszowice nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej oraz poprzez pominięcie przez sąd okoliczności nie uwzględnienia przez organ administracyjny opinii Rady Gminy a tym samym naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, – art. 183 § 2 pkt 5 lit. a P.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony, w wyniku nieprzesłania stronie odpowiedzi na skargę sporządzoną przez organ administracyjny a tym samym pozbawienie strony możliwości zajęcia stanowiska. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzuty postawione na wstępie złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu odwoławczego zasadnym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ocenił, iż sprawa ze skargi Gminy Paszowice nie znajduje się we właściwości sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 P.p.s.a. zawiera zamknięty katalog, mocujący sądy administracyjne do rozpoznania skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. § 3 tego artykułu stanowi ponadto, że Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie Gmina Paszowice przedmiotem skargi uczyniła pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, którym organ ten odniósł się do uchwały Rady Gminy w przedmiocie odwołania od czynności nieuwzględnienia opinii Gminy co do planowanych granic obszaru Natura 2000 Góry i Pogórze Kaczawskie. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, iż pismo takie nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności, które mogą być zaskarżone na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W istocie było to bowiem jedynie pismo informujące Gminę o trybie i sposobie przebiegu procesu ustalania granic obszaru Natura 2000 oraz o stanowisku, jakie zajął organ odpowiedzialny za przeprowadzenie tego procesu w stosunku do opinii Gminy co do granic obszaru Natura 2000 Góry i Pogórze Kaczawskie. Pismem tym nie rozstrzygnięto w żaden sposób o prawach lub obowiązkach Gminy, nie nosiło ono zatem cech decyzji administracyjnej. Nie można także przyjąć, aby w sprawie możliwe było złożenie skargi w trybie art. 3 § 8 P.p.s.a., czyli w przedmiocie bezczynności organu. Podkreślić bowiem trzeba, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej postępowanie w przedmiocie utworzenia szczególnego obszaru ochrony, jakim jest obszar Natura 2000, nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie swoistym procesem legislacyjnym, dążącym do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia o ustanowieniu obszaru. Stanowi o tym art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Udział społeczeństwa w tym procesie zagwarantowany jest w art. 29 ust. 6 tej ustawy, który odsyła do treści przepisów zawartych w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepisy te stanowią, iż organ przeprowadzający proces tworzenia obszaru ochrony zobowiązany jest do umożliwienia społeczeństwu składania wniosków i uwag do projektu, które jednakże nie muszą zostać uwzględnione w ostatecznej wersji aktu prawnego. W procesie przyjmowania planów ochrony uczestniczą także organy współdziałające, takie jak właściwe organy gmin, upoważnione do wypowiedzenia opinii co do projektu planu ochrony. Jednakże ta forma współdziałania między organami ma najsłabszy charakter, a sama opinia nie wiąże w żaden sposób organu prowadzącego powyższe postępowanie. Wprawdzie przyjmuje się, że organ ten powinien uwzględnić w dalszych pracach nad projektem wnioski i stanowisko zawarte w opinii, jednakże z przepisów prawa nie wynika w żaden sposób, aby takie wnioski i opinie były wiążące. Zatem w przypadku, gdy nie zostaną one uwzględnione nie można uznać, że organowi wydającemu opinię przysługuje legitymacja do zaskarżenia działań organu prowadzącego proces powstania obszaru ochrony. W ocenie Sądu odwoławczego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa wspólnotowego jak i krajowego nie znajdują usprawiedliwienia, a wydane w sprawie postanowienie odrzucające skargę Gminy Paszowice wydane zostało zgodnie z prawem. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.