II SA/Gl 512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania 500 ( pięćset) złotych. M. K. pismem z dnia [...] roku, które wpłynęło do organu I instancji – Prezydenta Miasta B. w dniu [...] roku zgłosił zamiar "zagospodarowania przestrzeni powstałej pomiędzy stropem archiwum wybudowanym przez firmy we współwłasności ułamkowej oraz stropodachem wybudowanym również we współwłasności ułamkowej przez firmy uwidocznione w decyzji nr [...] z dnia [...] roku i nr [...] z dnia [...] roku". Wnioskodawca podał, że celem zagospodarowania tej przestrzeni jest "docieplenie pomieszczeń Kancelarii znajdujących się w suterenach i na parterze". " Docieplenie" to będzie polegało na "wstawieniu w linii muru ścianki szklanej z drzwiami umożliwiającymi korzystanie z dostępu do ogrodu". Postanowieniem z dnia [...] roku organ I instancji nałożył na inwestora to jest M. K. obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia przez złożenie : oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; sprecyzowania planowanego zamierzenia, jego charakterystyki, opisu oraz usytuowania na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 500 oraz określenia lokalizacji zamierzenia to jest podania numeru działki, nazwy ulicy i obrębu. W postanowieniu określono termin usunięcia wskazanych braków na dzień [...] roku, a w uzasadnieniu podano, że niewykonanie w tym terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji o sprzeciwie. W podstawie prawnej powyższego postanowienia powołano art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z zm.) dalej powoływane jako "ustawa". Postanowienie to zostało doręczone [...] roku. Następnie w dniu [...] roku organ I instancji wydał w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy decyzje w której zgłosił sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Z jednozdaniowego uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną zgłoszenia sprzeciwu było niedostosowanie się inwestora do postanowienia z dnia [...]roku. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor zarzucając, że została ona podjęta w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną ( art. 30 ust. 6 pkt 1). Nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu ( brak wszczęcia postępowania i doręczenia w tym przedmiocie postanowienia ), w postanowieniu z dnia [...] roku nie wyznaczono realnego terminu do uzupełnienia zgłoszenia, nie wyjaśniono przesłanek wydania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia, a także nie wyjaśniono przesłanek decyzji. Odwołujący się podniósł, że skoro przepisy dopuszczają "wybudowanie powierzchni do 25 m2 na podstawie zgłoszenia ( art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy ) to tym samym można wykorzystać ocieplanie budynku przegrodą szklaną w pierwszej fazie, a następnie, zagospodarować uzyskane powierzchnie 19,2 m2. W konkluzji odwołania jego autor wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 2 ustawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia było zasadne. Zgłoszenie bowiem nie zawierało oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto nie precyzowało zamierzenia przez wskazanie przeznaczenia pomieszczenia mającego powstać wskutek wykonania planowanych robót. Skoro odwołujący się nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w terminie określonym w postanowieniu organ I instancji zasadnie w formie decyzji złożył sprzeciw. Podstawą prawną decyzji o sprzeciwie powinien być art. 30 ust. 2 ustawy, a nie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Wadliwość ta jednak nie wpływa na merytoryczną prawidłowość decyzji. Nadto organ przytoczył treść art. 30 ustawy i wskazał na odrębności postępowania wywołanego złożeniem zgłoszenia. W skardze inwestor zarzucił, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy bowiem decyzja o sprzeciwie nie została inwestorowi doręczona w terminie 30 dni od złożenia zgłoszenia; brak realnego terminu w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2010 roku dla wykonania nałożonych obowiązków, naruszenie art. 10 § 1 i art. 11 kpa, a także naruszenie "realiów i logiki życia w społeczności". Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, a w trakcie tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Nadto Sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 ppsa). Kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach wykazała, że decyzja ta i utrzymana przez nią decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie mają następujące okoliczności które wynikają z akt administracyjnych i których ani organ ani skarżący nie kwestionują a) w dniu [...]r. skarżący złożył zgłoszenie w organie I instancji, b) w dniu [...]roku organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...]roku, skarżący otrzymał postanowienie w dniu [...]roku, c) w dniu [...]roku organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem, d) w dniu [...]roku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zgłoszenie najprościej mówiąc polega na tym, że wymienione w ustawie roboty ( art. 30 ust. 1 ustawy ) można rozpocząć na podstawie zgłoszenia i po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi jeżeli w tym okresie organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji ( art. 30 ust. 5). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami ( art. 30 ust. 2 zdanie 1). Jeżeli organ do którego wpłynęło zgłoszenie uzna, że zgłoszenie nie zawiera wszystkich wymaganych przez prawo elementów, nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak wynika z przywołanych przepisów właściwy organ może złożyć sprzeciw jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Powyższy 30 dniowy termin jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu, a także wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 zdanie 2 ustawy. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a więc nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu. Nie oznacza to jednak braku możliwości przerwania biegu tego terminu. Przerwanie biegu terminu następuje na skutek wydania przez organ postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki. Organ musi mieć bowiem czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem, którego uzupełnienie o brakujące składniki może doprowadzić do sytuacji, w którym organ będzie miał do czynienia z innym zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego wniosku. Z powyższego wynika, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony od daty tego zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia ( por. wyroki: II OSK 956/05 – ONSA i WSA 2007, nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 6 grudnia 2002, IV SA 2765/00 – ONSA 2004 nr 2, poz. 49). Brak uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej sprawie postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane w dniu [...]roku, a doręczone skarżącemu, co przyznał sam skarżący, w dniu [...] roku. Postanowienie to zostało więc doręczone skarżącemu w otwartym 30 dniowym terminie do złożenia przez organ sprzeciwu. Poza sporem pozostaje, że w postanowieniu tym wyznaczono termin do uzupełnienia braków do dnia [...] roku oraz brak wykonania tego obowiązku przez skarżącego w tym terminie. Złożenie sprzeciwu przez organ I instancji decyzją z dnia [...]roku z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych postanowieniem zobowiązującym nastąpiło więc w terminie, znajdowało podstawę prawną w art. 30 ust. 2 zdanie 2. Nie oznacza to jednak, że decyzja jest zgodna z prawem. Z uwagi na przyczyny jej wydania – nieuzupełnienie braków w terminie – należy ją uznać za co najmniej przedwczesną . W tym miejscu należy stwierdzić, że decyzja zawierająca sprzeciw, wydana w oparciu o art. 30 ust. 2 zd. 2 ustawy podlega kontroli co do prawidłowości postanowienia nakładającego obowiązki na inwestora. Otóż w postanowieniu tym, wydanym w niniejszej sprawie termin uzupełnienia wskazanych w nim braków został ustalony na dzień [...]r., a więc dzień w którym to postanowienie doręczono skarżącemu. Co prawda art. 30 ust. 2 ustawy jest regulacją szczególną wobec przepisów kpa, to jednak w świetle ogólnego wskazania, iż dla uzupełnienia zgłoszenia organ winien określić termin, aktualny pozostaje wymóg zapewnienia inwestorowi co najmniej 7 dni na usunięcie braków zgłoszenia. Ustalenie końcowego terminu uzupełnienia zgłoszenia pokrywającego się z datą doręczenia postanowienia zobowiązującego narusza uprawnienia strony z art. 10 kpa, podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, przez co stanowi uchybienie zasadzie wyrażonej w art. 8 kpa – zasadzie zaufania do tych organów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin do uzupełnienia braków zgłoszenia powinien bowiem wynosić co najmniej 7 dni od daty doręczenia postanowienia ( a nie od wydania postanowienia w tym zakresie ). W analizowanej sprawie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu z dnia [...] roku została bowiem wydana – jak to wynika z uzasadnień organów obu instancji z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia we właściwym terminie. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący uzupełnił – w swojej ocenie – zgłoszenie pismem z dnia [...] roku. Nie było ono jednak przedmiotem uwagi i oceny organów i z tej przyczyny, a także wadliwego wyznaczenia terminu do uzupełnienia zgłoszenia zakres zobowiązań nałożonych na inwestora pozostał poza oceną Sądu. Wskazać jedynie należy na błędną podstawę postanowienia z 5 stycznia 2010 roku ( art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a powinien zostać powołany art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ) oraz decyzji z dnia [...]roku ( art. 30 ust. 6 pkt 2 zamiast art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że ewentualne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego pozostaje poza granicami przedmiotowymi niniejszej sprawy, a rozstrzygnięcia zapadłe ewentualnie w tym postępowaniu zostaną doręczone skarżącemu, któremu zgodnie z kpa będą przysługiwały w stosunku do nich środki zaskarżenia. W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien mieć na uwadze fakt utraty kompetencji do orzekania w sprawie zgłoszenia z dnia [...] roku, a to wobec upływu 30 dniowego, zawitego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa, w związku z art. 135 ppsa i 151 ppsa oraz art. 200 ppsa orzeczono jak w sentencji.