VI SAB/Wa 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę C. C. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako spółka) złożyła skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako ZDM) przez nie wydanie postanowienia w sprawie wniosku spółki z dnia [...] września 2007 r. o zawieszenie postępowania i nie wydania decyzji z wniosku spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r. (uzupełnionego pismem w dniu [...] czerwca 2008 r.) w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. przed ul. Z.[...] w W. na okres od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. pod reklamę. Skarżąca wnosiła o zobowiązanie ZDM do wydania wymienionych orzeczeń w terminie 30 dni od wydania wyroku w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco; Wnioskiem złożonym do ZDM [...] sierpnia 2007 r. spółka, powołując się na Umowę o Współpracy Gospodarczej z [...] listopada 1992 r. zawartą przez I.M. sp. z o.o. (obecnie następcą prawnym jest spółka) z Wojewodą W., wystąpiła o zajęcie, w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p. - pasa drogowego w wymienionej lokalizacji do [...] grudnia 2008 r. Do wniosku dołączyła nieaktualizowany podkład geodezyjny, lokalizację nośnika pod reklamę i projekt techniczny słupa reklamowego. ZDM pismem z [...] września 2007 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku przez podanie daty początkowej zajęcia pasa drogowego, przedłożenia aktualnego podkładu geodezyjnego oraz projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu W., zastrzegając, że nie uzupełnienie wniosku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi spółka pismem z [...] września 2007 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania, gdyż uzupełnienie wniosku o żądane dokumenty nie mogła wykonać we wskazanym terminie. Jednocześnie spółka wnosiła o odstąpienie od żądania projektu organizacji ruchu dla lokalizacji istniejących reklam zamontowanych na podstawie umowy o współpracy z [...] listopada 1992 r. Pismem złożonym [...] czerwca 2008 r. spółka wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania składając żądane dokumenty. ZDM pismem z dnia [...] września 2008 r. poinformował spółkę, że postępowanie nie zostało zawieszone, gdyż wobec nie uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. w wyznaczony terminie wskazanym przez organ pismem z [...] września 2007 r., wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Następnie pismem z [...] października 2008 r. ZDM zażądał dostarczenia w terminie 7 dni projektu stałej organizacji ruchu zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu W. zaopiniowany przez Wydział Organizacji Ruchu Drogowego ds. Czasowej Organizacji Ruchu ZDM oraz Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji. W piśmie zastrzeżono, iż nie usunięcie wymienionych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W związku z nie usunięciem w wyznaczonym terminie braków wniosku, pismem z dnia [...] marca 2011 r. ZDM poinformował spółkę o pozostawieniu wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. bez rozpatrzenia. W dniu [...] kwietnia 2011 r. spółka, na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła zażalenie na bezczynność ZDM. Spółka podkreślała, że pomimo upływu 3 lat, nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania i od 2 lat nie otrzymała merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] maja 2011 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Organ administracji stwierdził, że wniosek spółki o zawieszenie postępowania nie obligował organu do jego uwzględnienia ani do wydania właściwego postanowienia w sytuacji pozostawienia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego bez rozpatrzenie wobec nie uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie. Omawiając stan faktyczny SKO zwróciło uwagę na wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. wydany w sprawie [...], którym sąd rozstrzygnął o obowiązywaniu umowy o współpracy z 1992 r. oddalając skargę spółki na wyrok Sądu Arbitrażowego. Z tych względów SKO uznało, że nie ma żadnych podstaw do domagania się dalszych czynności w postępowaniu administracyjnym, które już nie istnieje. W tym stanie faktycznym została złożona wymieniona na wstępie skarga. Spółka podkreślała, że wniosek o zawieszenie postępowania złożyła w 168 sprawach, w tym w sprawie z wniosku z [...] sierpnia 2007 r. i w 30 sprawach organ wydał postanowienia uwzględniające zażalenie spółki na bezczynności stwierdzając, że pismo ZDM z [...] września 2007 r. wadliwie domagało się usunięcia braków formalnych wniosku o zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie spółka wskazywała na brak działania organu przez nie wydanie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i nie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie wniosku o zajęcie pasa drogowego. Natomiast postanowienie SKO z dnia [...] maja 2011 r., uznające zażalenie spółki za nieuzasadnione, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jako oceniające merytoryczność wniosku o zajęcie pasa drogowego, zamiast ocenić zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku. Zdaniem spółki pismo ZDM z [...] września 2007 r. wzywające do wskazania daty początkowej zajęcia pasa drogowego było nieprawidłowe, gdyż we wniosku powinien zostać określony planowany okres zajęcia, a więc pismo to nie spełniało warunków z art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Nadto podkreślano, że organ powinien poinformować stronę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, co nie oznacza, że taka informacja wywołuje skutki prawne. ZDM poinformowało spółkę, pismem z [...] marca 2011 r., o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej drugiego wniosku o zajęcie pasa drogowego na okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2009 r. złożonego [...] czerwca 2008 r., z powodu braków wskazanych przez ZDM w piśmie z dnia [...] października 2008 r., które nie zostały przez spółkę w wyznaczonym terminie usunięte. Natomiast powołany wyrok sądu okręgowego i sądu arbitrażowego nie mają dla sprawy istotnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w W. wnosił o jej oddalenie. Organ administracji stwierdzał brak możliwości rozstrzygnięcia w sprawie wniosku spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r. z powodu nie usunięcia braków formalnych wniosku, wskazanych przez organ w piśmie z dnia [...] września 2007 r. w wyznaczonym terminie. Dlatego wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia. Złożenie zatem wniosku o zawieszenie postępowania nie miało wpływu na bieg terminu do uzupełnienia wniosku i jednocześnie ZDM nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozostawionej bez rozpatrzenia. Spółka dopiero w następnym piśmie złożonym [...] czerwca 2008 r. określiła termin początkowy zajęcia pasa drogowego, co w ocenie ZDM, jak wskazywało SKO w postanowieniu z [...] maja 2011 r., nie miało wpływu na zakończenie czynności po pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Nadto podkreślano, że spółka nie usunęła także braków we wniosku złożonym [...] czerwca 2008 r., wskazanych przez organ pismem z dnia [...] października 2008 r., co spowodowało pozostawienie również tego wniosku bez rozpatrzenia, o czym ZDM powiadomił spółkę pismem z dnia [...] marca 2011 r. Jednocześnie organ stwierdził, że na skutek wyroku sądu okręgowego umowa o współpracy z [...] listopada 1992 r. wygasła z dniem [...] listopada 2007 r. co oznacza, że po tej dacie spółka nie ma tytułu prawnego do umieszczenia reklamy w lokalizacji wskazanej we wniosku. Pismem złożonym [...] sierpnia 2011 r. spółka podnosiła okoliczności nieuzasadniające pozostawienia jej wniosku bez rozpatrzenia podkreślając, że ZDM naruszył przepisy postępowania wobec nie wydania postanowienia w sprawie z wniosku o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi ZDM w piśmie złożonym [...] września 2011 r. podtrzymał swoje stanowisko o zasadności żądań uzupełnienia wniosku. W kolejnym piśmie złożonym [...] września 2011 r. spółka podtrzymała argumentacje prezentowaną wcześniej podkreślając, że wezwanie ZDM skierowane do spółki w piśmie z dnia [...] września 2007 r. o usunięcie braków formalnych nie dotyczyło wymagań określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.), a tym samy naruszało przepis art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi ZDM w piśmie złożonym [...] października 2011 r. podtrzymało swoje stanowisko o braku podstaw do zwieszenia postępowania, które formalnie nie zostało wszczęte z uwagi na pozostawienie wniosku spółki bez rozpatrzenia wobec nie usunięcia braków wskazanych przez zarządcę drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Skarżąca spółka złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego [...] sierpnia 2007 r. uzupełniając go, wobec braków wskazanych przez ZDM, pismem złożonym [...] czerwca 2008 r. Zdaniem spółki, braki wniosku zostały wyeliminowane przy piśmie złożonym [...] czerwca 2008 r., a jednocześnie żądanie ZDM z dnia [...] września 2007 r. o uzupełnienie wniosku, zdaniem spółki, nie miało podstawy prawnej. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, we wniosku o zajęcie pasa drogowego należy m.in. wskazać okres zajęcia i spółka w wymienionym piśmie ten okres podała. Jednakże do wniosku, zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, należy dołączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Zarządca drogi uznał za konieczne dołączenie dokumentu wskazanego w wymienionym przepisie. Spółka dołączyła projekt organizacji ruchu bez wymaganych uzgodnień (opinii). W związku z tym zarządca drogi pismem z dnia [...] września 2008 r. pozostawił wniosek spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r. bez rozpatrzenia oraz stwierdzając, że wniosek uzupełniający z [...] czerwca 2008 r. nie zawiera wymaganych uzgodnień, wezwał stronę do usunięcia braków pismem z dnia [...] października 2008 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i wobec nie usunięcia braków, pismem z dnia [...] marca 2011 r. pozostawił wniosek złożony [...] czerwca 2008 r. bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do tych innych wymagań ustalonych w przepisach prawa zalicza się również braki elementów podania, które wynikają z przepisów szczególnych (por. R. Stankiewicz /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s.356). Do takich elementów należy zaliczyć w niniejszej sprawie dokumenty wskazane przepisami powołanego rozporządzenia. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1999 r. wydanym w sprawie I SA 1381/98, pozostawienie sprawy bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej – w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa (podobnie Z. Janowicz, W. Dawidowicz, J. Zimmermann - glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r. IV SA 1377/91 zamieszczona w OSP, październik 1993 r. z. 10, str. 486 i nast.). Innymi słowy bezskuteczność podania, wobec nie usunięcia przez stronę jego braków, przejawia się w tym, że podanie nie może wywołać skutku wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.). Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. wydanym w sprawie II GSK 911/09 - Jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Należy uznać za uzasadnione stanowisko organu administracji, w którym stwierdza, że wobec nie usunięcia braków wniosku, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Jeżeli zatem wadliwy wniosek spółki nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, wnioski oparte na przepisach art. 98 § 1 i art. 97 § 2 k.p.a. nie mogły wywołać zamierzonych skutków procesowych. Zatem organ administracji publicznej nie pozostawał w zwłoce (bezczynności), rozumianej stosownie do przepisów art. 3 § 2 pkt 8, art. 54 § 1 i § 3 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., nie podejmując rozstrzygnięć żądanych przez skarżąca spółkę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.