I OSK 1945/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego reprezentowanego przez Zarząd Województwa Małopolskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 491/10 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego reprezentowanego przez Zarząd Województwa Małopolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 23 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 491/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Województwa Małopolskiego reprezentowanego przez Zarząd Województwa Małopolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga została podpisana przez dwóch członków zarządu Województwa Małopolskiego. Pismem z 5 lipca doręczono skarżącemu odpis zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Krakowie z 30 czerwca 2010 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi. Ponadto, pismem z 19 lipca 2010 r. wezwano Marszałka Województwa Małopolskiego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie oraz nadesłanie 10 egzemplarzy odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem - w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania - wszystko pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego 22 lipca 2010 r. W wyznaczonym terminie uiszczono wpis i nadesłano 10 egzemplarzy odpisów skargi, jednak skarga nie została podpisana przez Marszałka Województwa. W piśmie z 27 lipca 2010 r. Województwo Małopolskie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Małopolskiego, wskazało, że skarga została podpisana przez dwóch członków Zarządu. Powołując się na treść art. 57 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.; dalej jako usw) oraz § 103 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 466, poz. 3005 ze zm.) podano, że skarga została podpisana przez uprawnione osoby. Do pisma załączono m.in. kopie uchwał Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wyboru na członków Zarządu Województwa Małopolskiego M. S. oraz W. K., którzy podpisali skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest słuszne stanowisko reprezentowane przez stronę skarżącą, że z art. 57 usw i § 103 Statutu Województwa Małopolskiego wynika uprawnienie do reprezentowania Województwa Małopolskiego przed sądami przez członków zarządu. Przepis art. 57 usw normuje kwestię reprezentacji województwa, ale tylko w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych związanych z zarządzaniem mieniem województwa. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 4 ustawy pt. "Mienie samorządu województwa", a nie w przepisach ogólnych dotyczących reprezentacji. Przepis ten wprowadza wyjątki od przepisu o kolegialności organu wykonawczego (jakim jest zarząd województwa) i o zespołowym gospodarowaniu przezeń mieniem województwa (art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 1), a przede wszystkim od przepisu o jednoosobowym reprezentowaniu województwa przez marszałka województwa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 usw, marszałek województwa reprezentuje województwo na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał, że ustawa o samorządzie województwa nie określa zakresu przysługującego marszałkowi prawa reprezentacji województwa, jednak przyjąć należy, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami, organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe oraz wszelkie działania prawne, w tym zawieranie i rozwiązywanie umów. W tym ostatnim tylko przypadku uprawnienia do jednoosobowej reprezentacji ograniczane są regulacjami przepisu art. 57 ust. 1 i 2 w/w ustawy, bądź odpowiednio ustalane statutem. Te, szczególne rozwiązania nie dotyczą czynności innych, a typowych dla reprezentacji w prawnym znaczeniu, w tym do składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając omówione wyżej postanowienie w całości, zarzucono 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 usw w zw. z § 103 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego poprzez przyjęcie, że skarga nie została podpisana przez Marszałka Województwa – i w konsekwencji odrzucenie skargi oraz 2) naruszenie przepisów proceduralnych, mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, to jest naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej jako p.u.s.a.), art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi w przypadku gdy nie zaistniałą przyczyna odrzucenia. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w piśmie z 27 lipca 2010 r. i podkreślono, że znane są odmienne poglądy i interpretacje przepisu art. 57 usw niż przyjął Sąd w postanowieniu z 23 sierpnia 2010 r., z art. 41 usw wynika domniemanie kompetencji na rzecz zarządu województwa (nie zastrzeżonych sejmikowi województwa). Ponieważ postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie dotyczy ochrony prawa własności Województwa Małopolskiego – sprawa dotyczy gospodarowania mieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. W literaturze przedmiotu nie jest sporne zagadnienie, czy do reprezentowania województwa uprawniony jest marszałek województwa (wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej), czy również (dwaj) członkowie zarządu województwa samodzielnie. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 usw, marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Przyjmuje się, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym także przed sądami polubownymi) i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe (w tym w stosunkach międzynarodowych) oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów (A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008, komentarz do art. 43, teza 7). Także zdaniem P. Chmielnickiego "Marszałek województwa reprezentuje je we wszystkich działaniach faktycznych w zakresie kontaktów z innymi podmiotami administracji publicznej (samorządowej i rządowej) lub jednostkami organizacyjnymi, wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych oraz składania oświadczeń woli w imieniu województwa samorządowego (osoby prawnej) na gruncie cywilnoprawnym" (por. D. Dąbek, W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz, M. Kotulski, I. Skrzydło-Niżnik, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005, komentarz do art. 43, teza 4). Wyjątek od tej zasady został zawarty w art. 57 usw. Mając jednak na względzie, że przepis ten został umieszczony w rozdziale 4 pt. "Mienie samorządu województwa", należy uznać, że jest to przepis szczególny dotyczący tylko i wyłącznie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych (tak też A. Szewc, Ustawa ...., komentarz do art. 57, teza 3; zgodnie z art. 47 ust. 1 usw, mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne). Ta ocena prawna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. W niniejszej sprawie rozpoznawana kwestia dotyczy skutecznego wniesienia środka prawnego od decyzji administracyjnej, a konkretnie, czy skarga została podpisana przez osobę uprawnioną do działania w imieniu osoby prawnej, jaką jest Województwo Małopolskie, nie zaś składania oświadczeń woli związanych z majątkiem województwa, do których odnosi się wyjątek od reguły reprezentacji określonej w art. 43 ust. 1 usw. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie budzi wątpliwości. Warto dodać, że pogląd ten nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych: Organami uprawnionymi do działania w imieniu jednostek samorządu terytorialnego z mocy ustawy są odpowiednio: 1) marszałek województwa (art. 43 ust. 1 u.s.w.), 2) starosta (art. 34 ust. 1 u.s.p.) i 3) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 31 u.s.g. Tym niemniej organ stanowiąco-kontrolny danej jednostki może upoważnić w drodze uchwały inną osobę, np. przewodniczącego rady gminy, do podpisania i wniesienia skargi do sądu administracyjnego – por. wyr. NSA z 22 kwietnia 2005 r., II OSK 49/04. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 57 usw w zw. z § 103 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego "poprzez przyjęcie, że skarga nie została podpisana przez Marszałka Województwa i w następstwie tego odrzucenie skargi". Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zatem Sąd I instancji, stwierdziwszy, że wniesiona skarga nie została podpisana przez osobę uprawnioną, obowiązany był do wezwania strony do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, ponieważ skardze w tym kształcie nie można było nadać prawidłowego biegu. Strona, która w odpowiedzi na wezwanie wystosowane w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. kwestionuje istnienie zarzucanego przez Sąd braku skargi ponosi ryzyko poniesienia negatywnych skutków, o których została pouczona w tym wezwaniu. Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ skarga została odrzucona ze względu na nieuzupełnienie braku formalnego w terminie, a zatem Sąd nie przeprowadzał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu w sprawie nie miał zastosowania art. 8 k.p.a. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym skarga Województwa Małopolskiego powinna być odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 58 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący działając poprzez dwóch członków Zarządu Województwa Małopolskiego nie miał zdolności procesowej. Jednakże mimo tego uchybienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.