I OZ 313/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SO/Wa 19/10 o oddaleniu wniosku L. M. o wymierzenie grzywny Zarządowi Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w sprawy ze skargi L.M. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W dniu 23 października 2009 r. L. M. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na sprzeczne z prawem działanie Wydziału Ochrony Środowiska Dzielnicy W.m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 28 października 2009 r. przesłał skargę L.M. do Urzędu m. st. Warszawy - Dzielnica W., celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 2 listopada 2009 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnicy W. pismem z dnia 16 listopada 2009 r. skierowanym bezpośrednio do skarżącej udzielił jej odpowiedzi na skargę. W dniu 30 marca 2010 r. L.M. złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnicy W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego odrzucenie uznając go w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. za niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SO/Wa 19/10 ww. wniosek L.M., oddalił. W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 i art. 55 P.p.s.a. stwierdził, że grzywna, o której mowa w art. 55 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjno – prewencyjny, zaś wyłączną przesłanką jej wymierzenia organowi jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczności, które spowodowały zaniedbanie tego obowiązku, mogą być uwzględnione przy rozważaniu zastosowania tego środka bądź przy ustalaniu wysokości grzywny. W ocenie Sądu pierwszej instancji wystąpienie wskazanej przesłanki nie jest równoznaczne z obowiązkiem wymierzenia organowi grzywny. Stwierdził, że możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu, który ma obowiązek przedstawić motywy przemawiające bądź za wymierzeniem grzywny, bądź uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż organ nie uczynił zadość wymogom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. W jego ocenie skoro w dniu 2 listopada 2009 r. organ otrzymał skargę L.M., to zobowiązany był do dnia 2 grudnia 2009 r. przekazać skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 16 listopada 2009 r. organ skierował odpowiedź na skargę bezpośrednio do skarżącej, zaś stanowisko merytoryczne wobec skargi przedstawił dopiero w dniu 22 kwietnia 2010 r. tj. w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny. Organ naruszył więc art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednakże, zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek, oraz fakt niezwłocznego przekazania skargi wraz z aktami sprawy, po otrzymaniu ww. wniosku, co umożliwia rozpoznanie sprawy wszczętej na skutek tej skargi uznał, że nałożenie grzywny na organ nie będzie w tej sytuacji celowe. Wskazał, że sytuacja ta ma charakter incydentalny, a zatem nałożenie kary grzywny na organ nie jest w tej sytuacji uzasadnione. Podkreślił, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu, lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. L.M. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając bezprawność działania organu w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżąca złożyła stosowny wniosek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarga L.M. została doręczona organowi w dniu 2 listopada 2009 r., a w ciągu 30 dni od dnia jej otrzymania organ nieprzekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, lecz pismem z dnia 16 listopada 2009 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny był zasadny. W sprawie wystąpiła bowiem przesłanka związana z uchybieniem przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wyjaśnić należy celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania, uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny nie realizuje żadnej z ww. funkcji, co powoduje, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.