II SA/Bd 663/10

Dnia 24 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy S., na podstawie art. 17, art. 20, art. 24. art. 25, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 K.p.a. odmówił A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką L. G., a także świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką, jak również świadczenia w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wniosek złożony przez A. S. dotyczył ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, L. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostająca w związku małżeńskim. Organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., za niezgodny z Konstytucją uznany został art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym należało odmówić wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji A. S. odwołała się, albowiem uznała ją za krzywdzącą, gdyż oboje rodzice zaliczeni są do znacznej niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 ust. 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, podzielił stanowisko Wójta Gminy S., wskazując, iż brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany zakwestionowanej decyzji. SKO, również powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. wskazało, iż nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, zatem obowiązkiem dostarczania środków utrzymania i wychowania. Zgodnie z twierdzeniem Kolegium, odwołująca się nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki, bowiem matka pozostaje w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego spełnienie warunku zawartego w wymienionym artykule stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. S. Skarżąca podniosła, iż oboje jej rodzice są osobami niepełnosprawnymi i oboje w związku z tym potrzebują stałej opieki za strony osoby trzeciej przez całą dobę, gdyż nie są w stanie zaopiekować sobą nawzajem. Skarżąca podała, iż w związku z koniecznością opieki nad rodzicami zmuszona została do rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zakwestionowanej decyzji. Podczas posiedzenia jawnego, przeprowadzonego w dniu 22 lipca 2009r., tutejszy Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 246/09, pod którą uprzednio prowadzona była niniejsza sprawa, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie: - czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zawieszające jednocześnie prowadzone w sprawie postępowanie. W dniu 1 czerwca 2010r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie w przedmiocie przedstawionego zagadnienia prawnego (sygn. akt P 38/09). W związku z wydaniem wyżej wskazanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 5 lipca 2010r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust 1 oraz ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny a także opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną pozostaje fakt, iż skarżąca, A. S. zrezygnowała z pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, L. G., zaliczoną do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności, pozostającą w związku małżeńskim z E. G., również legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym rozważyć należy, czy w świetle przywołanych wyżej przepisów, skarżąca może być beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pozostającą w związku małżeńskim z równie niepełnosprawnym ojcem, zatem z uwagi na faktyczne sprawowanie opieki nad obojgiem wymagających opieki małżonkami, będącymi rodzicami skarżącej. . Sformułowany w ten sposób problem niejednokrotnie był przedmiotem sporów toczących się zarówno przed sądami administracyjnymi, jak również przedmiotem zagadnień przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że cytowany uprzednio art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku P 27/07, wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc jednocześnie w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi kontynuację przyjętej linii orzeczniczej, bowiem już wyrokiem z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05 Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 k.r.o. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks ustala kolejność zobowiązanych – w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje ponadto dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, art. 132 k.r.o.). Nie ulega kwestii, w opinii Trybunału, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie może nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy. Trybunał stwierdził ponadto, że podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 722/09, o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy w wyniku pierwszej tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. W ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 (OSNKW 2000/7 - 8/59, Biul. SN 2000/6/17, Prok. i Pr. - wkł. 2000/9/16, Wokanda 2000/9/16) należy podzielić stanowisko: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy – między innymi – rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw". Podobnie rzecz ujmuje Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141): "Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych" oraz w postanowieniu z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt T 33/01 (OTK - B 2002/1/47): "Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych". Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługujące osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje osobie uprawnionej w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia taka, jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku I OSK 722/09 nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Zgodnie z twierdzeniem NSA, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Zatem, jak zauważył NSA. osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Również w przedmiotowej sprawie, tutejszy Sąd wiedziony kontrowersyjnością problematyki będącej przedmiotem skargi, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt P 38/09) umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, jednakże stwierdził w uzasadnieniu, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego. We wskazanych przez Trybunał orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 oraz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09) sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w sprawie II SA/Bd 246/09, będącą sprawą analogiczną do obecnie rozpoznawanej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykorzystać w tej sprawie metodologię, w oparciu o którą wydane zostały wyroki WSA w Olsztynie i NSA. W związku z czym Trybunał Konstytucyjny odstąpił od wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie II SA/Bd 246/09. Wskazać należy ponadto, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt S 1/10), wydanym w związku z postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 38/09, Trybunał Konstytucyjny postanowił przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie, sankcjonujące przyjętą przez sądy administracyjne praktykę orzeczniczą, wskazać należy, że organy obu instancji niesłusznie odmówiły skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim z inną niepełnosprawną osobą, co uzasadnia uchylenie obu decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono, jak w pkt. 2 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.