II GSK 1529/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 979/10 w sprawie ze skargi Z. S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. S. M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 979/10 oddalił skargę Z. S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji R. z dnia 5 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 sierpnia 2009 r. Z. S. M. złożył do Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. wniosek o dofinansowanie operacji "wcześniejsza emerytura w ramach środka 1.5 "rekompensaty społeczno – gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Organ I instancji decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. odmówił wnioskodawcy przyznania powyższej pomocy. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wnioskowana pomoc skierowana jest do rybaków, którzy zamierzają trwale zaprzestać wykonywania zawodu w związku z realizacją programu. Zdaniem organu z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że wnioskodawca pracował do dnia 11 marca 2009 r. a zatem w dniu złożenia wniosku nie wykonywał zawodu rybaka, w związku z czym nie mógł skorzystać z pomocy przewidzianej wspomnianym programem operacyjnym. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ubiegający się o dofinansowanie Zbigniew S. M. nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że w dniu składania wniosku o dofinansowanie był rybakiem w myśl art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego. Zatem nie spełniał wymogów określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1- środki na rzecz dostosowania floty rybackiej zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 ze zm.), dalej rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu, pomoc w ramach rekompensat społeczno – gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana w formie rekompensaty rybakowi który: 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, 2) ukończył co najmniej 55 rok życia, 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy zostały spełnione przesłanki wieku i wymaganego stażu natomiast nie wykazano okoliczności wykonywania zawodu rybaka. W ocenie organu II instancji posiadanie przez wnioskodawcę dokumentów upoważniających do wykonywania zawodu rybaka nie jest jednoznaczne z wykonywaniem tego zawodu na pokładzie czynnego statku rybackiego w dniu złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Z. S. M. na tę ostateczną decyzję podzielił argumentację organu. Zdaniem Sądu I instancji organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Określone w tym przepisie warunki, w szczególności takie jak: trwałe zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka wnioskodawca musi spełnić na dzień wydania decyzji o przyznaniu pomocy. Sąd I instancji podkreślił, że istotą pomocy w ramach rekompensat społeczno- gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur w sektorze rybołówstwa jest w świetle prawa wspólnotowego i krajowego, ochrona socjalna czynnych zawodowo pracowników tego sektora dotkniętego skutkami realizacji programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Zdaniem Sądu I instancji organy opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy z dnia 9 listopada 2009 r. oraz świadectwie pracy z dnia 17 marca 2009 r. prawidłowo ustaliły, że wnioskodawca w dniu złożenia wniosku o przyznanie wcześniejszej emerytury ze środków unijnych nie wykonywał zawodu rybaka. Konsekwencją tak dokonanych ustaleń faktycznych była odmowa udzielenia pomocy we wnioskowanym zakresie. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Z. S. M. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie Skarżącemu pomocy finansowej, mimo spełnienia przez niego wszystkich warunków określonych w tym rozporządzeniu, zarówno przez błędne przyjęcie, że Skarżący nie jest "rybakiem" w rozumieniu powołanych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że wykładania gramatyczna przepisu § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że warunki o których mowa w tym przepisie muszą być spełnione na dzień przyznania pomocy ( tj. wydania decyzji). Zatem na dzień wydania decyzji rybak powinien potwierdzić ukończenie 55 lat, zaprzestanie wykonywania zawodu i co najmniej 10 letni staż w zawodzie. Skarżący na dzień wydania decyzji spełniał te warunki. W dalszej części uzasadnienia Skarżący podniósł, że organ w celu interpretacji pojęcia rybaka posłużył się wersją angielską art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, zgodnie z którą rybak to "osoba zatrudniona, zaangażowana profesjonalnie w zawodowe rybactwo". Zaś według wersji francuskiej ww. przepisu rozporządzenia rybak to "każda osoba wykonująca rybactwo". Organ powinien był skonfrontować kilka wersji językowych w celu wypracowania spójnej definicji rybaka na potrzeby przepisu § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący zaznaczył, że organy powołały się w tej konkretnej sprawie na treść ust. 5 pkt 3 części I załącznika do rozporządzenia krajowego, zgodnie z którym wnioskodawca wraz z wnioskiem o dofinansowanie składa zobowiązanie o trwałym zaprzestaniu wykonywania zawodu w przyszłości od dnia wydania decyzji a najpóźniej do dnia przyznania pomocy. Wbrew twierdzeniom organu z załącznika nie wynika wymóg czynnego wykonywania zawodu rybaka na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. W ocenie Skarżącego żaden przepis prawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wykonywania pracy w dniu złożenia wniosku. Z wymienionych powodów Z. S. M. wniósł o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje na błędną wykładnię art.9 ustawy z 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1- Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie stronie wnoszącej skargę kasacyjną pomocy finansowej, mimo spełnienia przez Skarżącego wszystkich warunków określonych w rozporządzeniu, w tym błędne przyjęcie, że Skarżący nie jest "rybakiem" w rozumieniu powołanych przepisów prawa. Przedstawiona konstrukcja skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność zarzutów dotyczących prawa materialnego w oparciu o niekwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowany przez Sąd I instancji. W związku z powyższym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. Wynik podjętych w sprawie zabiegów interpretacyjnych może być uznany zatem za błędny tylko wówczas, gdy w efekcie przeprowadzonej wykładni treść określonej normy ustalona została wadliwie, a także wtedy, gdy z wyjaśnianego przepisu wyprowadzono treści w nim nie zawarte (vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 niepublikowany). Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jest uchybieniem, które polega w istocie na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 367). W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że wskazanie naruszenia przepisu prawa, w ramach jednej ze wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, musi dokonać się w sposób konkretny, który nie dopuszcza domysłów lub uzupełnień (vide wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1313/06 niepublikowany, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 544/09 niepublikowany). Uwzględniając powyższe uwagi oraz biorąc pod rozwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w obu formach opisanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oraz, że kieruje ten zarzut do art. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz do przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1- Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i przyjmując ustalenia faktyczne Sądu I instancji stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 9 pkt 1 i 2 ustawy podnosząc, że skarżący spełniał warunki określone w tym przepisie prawa. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika, że w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana na wniosek o dofinansowanie (pkt 2 art. 9) oraz jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej, jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną albo podmiotowi organizacyjnie wyodrębnionemu na podstawie dokumentów statutowych lub założycielskich w strukturze osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (pkt 1 art. 9). Poza sporem pozostaje okoliczność, że ani organy ani Sąd I instancji nie stawiały stronie wnoszącej skargę kasacyjną zarzutu, iż nie spełniła warunków, o których mowa w przytoczonym przepisie prawa. Niewątpliwie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek o dofinansowanie i spełniała wymóg w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie stosownej legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem. Natomiast należy podkreślić, że poza wskazanymi wyżej warunkami przepis art. 9 ustawy w punkcie 3 jednoznacznie stwierdza, iż pomoc w ramach programu operacyjnego jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy. W przepisie art. 1 pkt 1 ustawy ustawodawca odwołuje się do przepisów rozporządzenia Rady (WE) numer 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE. L. 223.1), natomiast w art. 19 ustawy zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do wydania rozporządzenia zawierającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych. Przepis art. 17 rozporządzenia wspólnotowego zezwala państwom członkowskim na opracowanie programu operacyjnego w celu realizacji polityki i priorytetów, które będą współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rybackiego. W ramach osi priorytetowej 1-Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej został opracowany program operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", który stanowi załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 lipca 2009 r. w sprawie Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (M.P. Nr 51, poz. 739). Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność, że przepis art. 27 ust.1 lit. d rozporządzenia wspólnotowego wskazuje, że z środków EFR mogą być wspierane m.in. wcześniejsze odejścia z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. W § 21 ust.1 rozporządzenia, wydanego w oparciu o ustawową delegację zawartą w art.19 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 marca 2010 r., jednoznacznie wskazuje się, że pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który: 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, 2) ukończył co najmniej 55 rok życia, 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że pomoc finansowa, o której mowa w § 21 ust.1 rozporządzenia może być przyznana rybakowi, który spełnia łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Przystępując do oceny w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie rozporządzenia wykonawczego, w pierwszej kolejności należy ustalić czy dokonywana ocena będzie odnosiła się do rybaka jako jedynie uprawnionego podmiotu do ubiegania się o przyznanie wskazanej wyżej pomocy finansowej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że definicja pojęcia "rybak" została określona w art. 3 lit. b wymienionego wyżej rozporządzenia Rady (WE) numer 1198/2006 z 27 lipca 2006 r. Zgodnie z treścią tegoż przepisu na potrzeby rozporządzenia przez pojęcie "rybak" rozumie się osobę, której zajęciem - uznanym przez państwo członkowskie - jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji uznał, że rybakiem w rozumieniu tegoż przepisu prawa jest wyłącznie osoba, która aktywnie wykonuje zawód rybaka na statku rybackim, a tym samym nie jest rybakiem w rozumieniu tegoż przepisu osoba, która posiada uprawnienia do pracy w zawodzie rybaka i nawet w przeszłości zawód taki wykonywała lecz w dacie złożenia wniosku zawodu takiego faktycznie nie wykonuje. W związku z powyższym należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że dla ustalenia czy warunki określone w § 21 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do uprawnionego podmiotu konieczne jest ustalenie czy podmiot występujący o przyznanie pomocy o jakiej mowa w tym przepisie prawa jest zatrudniony w dacie składania wniosku na statku rybackim w zawodzie rybaka, a następnie czy stosownie do złożonego oświadczenia-zobowiązania, załączanego do wniosku, zaprzestał wykonywania tego zawodu do dnia wydania decyzji przyznającej tę pomoc. Przy niekwestionowanych okolicznościach faktycznych Sąd I instancji zasadnie uznał, że w dacie składania wniosku Skarżący nie był rybakiem w rozumieniu powołanego wyżej przepisu prawa, a tym samym brak było podstaw do czynienia ustaleń w zakresie spełnienia przez Skarżącego pozostałych warunków określonych w § 21 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego. W zakresie odnoszącym się do przedstawionych w skardze kasacyjnej propozycji dotyczących tłumaczenia pojęcia "rybaka" zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady (WE) numer 1198/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r. w wersji w języku angielskim oraz w wersji w języku francuskim wynika, że pojęcie to strona skarżąca tłumaczy jako wskazujące na osoby zatrudnione i profesjonalnie wykonujące zawód rybaka, a więc osoby czynne zawodowe i faktycznie wykonujące zawodowe rybactwo. Zasadnie więc Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, które przy wykładni tego pojęcia posługiwały się oficjalną wersją wymienionego wyżej rozporządzenia opublikowaną w języku polskim w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.