IV SA/Wa 943/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. T. S. zwrócił się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego położonego na działce ew. nr [...] w M. w gminie M. przy [...]. Burmistrz M. w pkt 2.5. tiret szósty projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalił, że wjazd na działkę ew. nr [...] w M. powinien dokonywać się z drogi krajowej nr [...], na warunkach i po uzgodnieniu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez już istniejący zjazd jako zjazd publiczny. Burmistrz M. projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przesłał do uzgodnienia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w wyżej wskazanym zakresie. Organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. uzgodnił projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że obsługa komunikacyjna obiektu winna odbywać się na dotychczasowych zasadach, tj. istniejącym zjazdem od strony drogi krajowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził nieważność swego postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej "rozporządzeniem, unormowany jest podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Jeśli na działce ma być prowadzona działalność gospodarcza, w tym handel, to w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zjazd obsługujący tę nieruchomość musi być zjazdem publicznym. Natomiast, zgodnie z projektem decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy budynek handlowy planowany do realizacji na działce ew. nr [...] miałby mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do tej działki, który nie jest zjazdem publicznym, lecz indywidualnym. W konsekwencji uzgodnienie projektu decyzji przewidującej skomunikowanie obiektu, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza, z drogą krajową za pośrednictwem zjazdu indywidualnego, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z przepisem § 55 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Proste zestawienie treści postanowienia z dnia 16 marca 2009 r. z powyższymi przepisami prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał m. in., że na przedmiotowej działce ew. nr [...] już od początku lat 90. XX w. jest prowadzona działalność gospodarcza obsługiwana już istniejącym zjazdem, stąd nie można do niej stosować przepisów rozporządzenia o zjeździe publicznym, gdyż weszły one w życie już po rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnienie podniesiono takie same argumenty, jak w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. Skargę do Sądu na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł T. S. podtrzymując zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zarzucając, że organ nie odniósł się do niego w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł ponadto, że został naruszony art. 10 § 1 k. p. a., gdyż organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zdaniem skarżącego postanowieniu organu z dnia [...] marca 2009 r. nie można doszukać się znamion rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. Organ prowadzący takie postępowanie bada jedynie, czy kwestionowany akt obarczony jest jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jego nieważności, m. in. czy został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem zjazd publiczny jest to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) jest możliwość skomunikowania nowego obiektu (rozbudowy istniejącego już obiektu handlowego), nie dotyczy zaś skomunikowania obiektu handlowego już istniejącego i określenia rodzaju zjazdu do obecnie istniejącego obiektu. § 55 ust. 3 i 4 rozporządzenia odnoszą się bowiem do obiektów, a nie do działek, na których te obiekty są lub mają być zlokalizowane. Stąd na kwestię uzgodnienia nie ma wpływu okoliczność, że na przedmiotowej działce już od początku lat 90. XX w. jest prowadzona działalność gospodarcza obsługiwana zjazdem indywidualnym. Okoliczność ta nie ma wpływu na wynik postępowania uzgodnieniowego, a więc nieodniesienie się do niej w zaskarżonym postanowieniu, pomimo podniesienia jej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest co prawda naruszeniem art. 107 § 3 k. p. a., lecz naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro zaś planowany obiekt ma mieć charakter handlowy, skomunikowanie działki, na której będzie zrealizowany, z drogą publiczną, powinno mieć - stosownie do § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - charakter zjazdu publicznego. Ustalenie więc w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. skomunikowania nowego obiektu poprzez istniejący zjazd od strony drogi krajowej nr [...], który nie ma charakteru publicznego, lecz indywidualny, stanowi rażące naruszenie § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana. Zaznaczyć także należy, że rażąco naruszony przepis nie wymaga zawiłych zabiegów interpretacyjnych w celu odkodowania zawartej w nim normy prawnej. Jeżeli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k. p. a., to podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jest to przesłanką do wznowienia takiego postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rzeczywiście, z akt sprawy nie wynika, aby organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Podkreślić jednakże trzeba, że w sytuacji postawienia organowi zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k. p. a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055). W związku z tym, że skarżący nie wskazał, jakiej czynności procesowej dokonałby, gdyby został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k. p. a. i nie wykazał, że niepowiadomienie go miało wpływy na wynik sprawy, uznać należy, że organ nie naruszył art. 10 § 1 k. p. a. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.