IV SA/Po 170/10

Dnia 26 sierpnia 2010 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta(spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K (dalej: PINB) zawiadomił D.P., że w dniu 19 grudnia 2008r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego garażu, kurnika oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy przez D.P., zlokalizowanego w S. gmina K., przy ul. O.nr [...], na działce ewid. geod. nr [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia organu administracji architektoniczno – budowlanej. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 81c ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej: ustawa) w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowił nałożyć na właściciela D.P. zam. w S. przy ul. O. [...] obowiązek dostarczenia do PINB w K. dokumentów dotyczących budowy i rozbudowy budynku inwentarskiego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy zlokalizowany w S. gmina K., przy ul. O. nr [...], na działce ewid. geod. nr [...] w terminie do 28 lutego 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 grudnia przedstawiciele PINB dokonali kontroli nieruchomości położonej przy ul. O. nr [...] w S. gmina K., na działce ewid. geod. nr [...]. W trakcie kontroli pracownicy organu ustalili, że D.P. nabyła gospodarstwo wraz z zabudowaniami w dniu 8 maja 1980r. na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...]. Właścicielka oświadczyła również, że nie dobudowywała niczego do istniejących obiektów, wykonywała jedynie roboty konserwacyjne oraz rozebrała część obiektów ze względu na zły stan techniczny. W dniu 13 marca 2009r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących istniejących obiektów budowlanych usytuowanych przy ul. O. [...] w S. na działce nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) bez wymaganego pozwolenia na budowę (k- 29 akt adm.) Postanowieniem z dnia 21 lipca 2009r. nr [...] PINB zobowiązał właścicielkę – D.P. do dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) wybudowanego na nieruchomości położonej w S. przy ul. O. [...] działka nr [...]. w terminie do 30 września 2009r. W wyniku odwołania złożonego przez D.p. reprezentowana przez pełnomocnika J.K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na błędy proceduralne. W uzasadnieniu WWINB, wskazał, ze nieprawidłowym działaniem organu I instancji było dwukrotne wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Organ I instancji przed podjęciem jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego obiektu (obiektów) winien umorzyć postępowanie wszczęte w dniu 19 czerwca 2009r. Następnie z właściwą starannością zawiadomić strony o wydzieleniu z postępowania administracyjnego wszczętego dniu 19 grudnia 2008r. odrębnych postępowań z precyzyjnym określeniem przedmiotu postępowania. Mając na uwadze wskazania WWINB organ I instancji w dniu [...] listopada 2009r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] PINB w sprawie budowy budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w S przy ul. O [...] należące do D.P. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Odwołanie od tej decyzji do WWINB wniosła D.P. reprezentowana przez J.K. wskazując na wadliwe zastosowanie przepisu art. 105§1 k.p.a., podnosząc, że dwukrotne wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej samej sprawie nie wypełnia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, ze organ I instancji wydał zaskarżoną decyzją zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w postanowieniu z dnia [...] października 2009r. Nie jest dopuszczalne prowadzenie równolegle dwóch postępowań dotyczących tego samego przedmiotu, podmiotu i interesu prawnego. Bezprzedmiotowe było ponowne wszczęcie postępowania dotyczącego budynku gospodarczo-garażowego, skoro postępowanie wszczęte w dniu [...] grudnia 2008r. obejmowało już swym zakresem w/w budynek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.P. reprezentowana przez J.K. wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w całości przez WWINB w Poznaniu na podstawie art. 54§3 p.p.s.a. poprzez uchylenie własnej decyzji, 2) uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WWINB w Poznaniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i decyzji PINB w Krotoszynie nr [...]z dnia [...] listopada 2009r. w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, 3) zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania prawem przepisanych, zarzucając jej naruszenie art. 105§1, k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 §1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie oraz art.138§1 pkt 2 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że postępowanie nie mogło zostać skutecznie wszczęte w dniu [...] czerwca 2009r, zatem nie mogło ono wywołać skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania, gdyż takie postępowanie już się toczyło. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie działając w trybie art. 61 § 1 i 4 kpa - dwukrotnie - zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność D.P., położonej w S przy ul. O [...] (dz. nr 53). Nie jest również kwestionowane, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje skuteczność zawiadomienia z [...] czerwca 2009 r. znak [...] oraz spełnienie przesłanek umorzenia tego postępowania, a w konsekwencji również legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uprzedzając dalsze rozważania podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, Sąd nie był związany zarzutami, ani wnioskami skargi. Rozpoznając przedmiotową sprawę wszechstronnie zbadano całe postępowanie administracyjne pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Sąd wziął przy tym pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one prawu. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 kpa, który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w art. 61 § 1 kpa unormowanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony, ale interpretuje się go w związku z przepisami prawa materialnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (por. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. II OSK 1257/05, www.nsa.gov.pl). Bezspornie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Nie powinno, więc budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem. Prawidłowo, więc postępowanie w sprawie budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ wszczyna z urzędu. Ponieważ natomiast przepis art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, za datę tę przyjmuje się pierwszą czynność wobec strony (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 352). W niniejszej sprawie stronom postępowania skutecznie doręczono zawiadomienia o wszczęciu z urzędu dwóch postępowań. Pierwsze zawiadomienie (znak [...]) dotyczyło rozbudowy budynku gospodarczego o garaż, kurnik oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy na działce nr [...] w S . Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2008 r., a okoliczność ta pozostaje bezsporna. Natomiast drugie zawiadomienie (znak [...]) dotyczyło budowy budynku garażowo-gospodarczego (szer.ok.3,70m;dług około 5,99 m bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w S . W świetle zebranej i załączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż doszło w istocie do – wszczęcia drugiego -postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Zawiadomienie wydane [...]czerwca 2009 r., wydano, bowiem w sprawie znak [...] i dotyczyło ono wyłącznie legalności robót budowlanych. Tymczasem, wszczęte [...] grudnia 2008 r. postępowanie prowadzono w sprawie znak [...] i dotyczyło nie tylko legalności robót budowlanych, ale również zmiany sposobu użytkowania. Wbrew argumentom skarżącej nie można przyjąć, iż nastąpiło wyłącznie przypadkowe - ponowne - skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...]. Jak dowodzi, bowiem zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, postępowanie w sprawie znak [...] rzeczywiście było prowadzone, a w jego toku zapadło postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] (k. 33 akt adm.), które następnie zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (k. 41 akt adm.). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że rzeczywiście toczyło się odrębne postępowanie, w sprawie już zawisłej. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nastąpiło - dwukrotne zawiadomienie – stron postępowania o wszczęciu tego samego postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dokumentuje, bowiem - dwukrotne wszczęcie - postępowania w tej samej sprawie. Nie można, również podzielić wątpliwości skarżącej, co do tego czy zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2009 r. wywołało skutki. Załączona do akt sprawy dokumentacja potwierdza, bowiem że pierwszą czynnością postępowania w sprawie [...] było zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, o czym strony postępowania zostały skutecznie zawiadomione. Z tą też chwilą nastąpiło wszczęcie odrębnego, od toczącego się już od grudnia 2008 r., postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr [...] w S. Ubocznie wskazać można również, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż pomimo umorzenia postępowania wszczętego z urzędu [...] czerwca 2009 r., postępowanie zainicjowane [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] obejmującej kwestię oceny legalności budowy (rozbudowy) obiektów na działce nr [...] przy ul. O nr [...] w S , gm. K , w tym posadowionego tam budynku garażowo-gospodarczego - toczy się nadal - w pierwszej instancji . W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż obydwa wszczęte postepowania w zakresie dotyczącym legalności robót budowlanych na działce nr [...] położonej w S pozostawały tożsame. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy jest natomiast jedną z - przesłanek bezprzedmiotowości - postępowania. Zagadnienie to nie może budzić wątpliwości, bowiem niedopuszczalnym jest wszczęcie i prowadzenie tożsamego postępowania administracyjnego w identycznym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym. Podstawę decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowił art. 105 § 1 kpa, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle powyższych ustaleń, wobec faktu, iż jak wskazano ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w sprawie w przedmiocie legalności robót budowlanych, zasadność decyzji o umorzeniu tego drugiego wszczętego później postępowania nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił w pełni wykładnię prawa zastosowaną w prawomocnym już wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 maja 2010 roku sygn.akt. IV/S.A./Po 169/10 rozstrzygającym również skargę D.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 roku wydane w analogicznym stanie faktycznym a dotyczące tylko legalności budowy budynku gospodarczego (kurnika) z wiatą. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.