I OW 53/10

Dnia 26 sierpnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Poznania a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Odział II w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami o zwrot przez pracodawców: M. P. , W. R. oraz E. W. nienależnie wypłaconych ich pracownikom zasiłków wychowawczych postanawia: 1. stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu nie ma podstaw do przekazania Prezydentowi Miasta Poznania dokumentacji spraw zakończonych decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału I w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1998 roku nr [...] oraz z dnia [...] maja 2003 roku [...]; 2. stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział II w Poznaniu nie ma podstaw do przekazania Prezydentowi Miasta Poznania dokumentacji spraw zakończonych decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału II w Poznaniu z dnia [...] lipca 2001 roku nr [...], z dnia [...] marca 2001 r. [...] i z dnia [...] czerwca 2001 roku [...]. Działając na podstawie art. 22 § 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prezydent Miasta Poznania wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta Poznania a organem administracji rządowej - Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział II w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami o zwrot przez pracodawców: M. P. , W. R. oraz E. W. nienależnie wypłaconych ich pracownicom zasiłków wychowawczych, przekazanych przez ZUS Oddziały I i II w Poznaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 30.06.2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych dokumentację w sprawach zakończonych decyzjami zobowiązującymi pracodawców: M. P. oraz W. R. do zwrotu nienależnie wypłaconych ich pracownicom zasiłków wychowawczych z winy tych pracodawców. Ponadto protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 20.10.2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych dokumentację w sprawie zakończonej decyzją o zwrot przez pracodawcę E. W. nienależnie wypłaconych jej pracownicy zasiłków wychowawczych z winy tego pracodawcy. Organ wskazał, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), na mocy zaś jej przepisu delegacyjnego - art. 55 ust. 4 - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 854). W myśl § 2 w/w rozporządzenia, podmioty realizujące zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wszczęły postępowania lub wydały decyzje w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze wobec osób wymienionych w tym paragrafie, zobowiązane zostały do przekazania dokumentacji dotyczącej tych spraw, odpowiednio wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Z przepisu § 2 rozporządzenia wynika, że przekazaniu podlega dokumentacja, jeżeli Zakład wszczął postępowanie lub wydał decyzję wobec osób fizycznych szczegółowo wymienionych w tym przepisie, a nie wobec podmiotów gospodarczych. Wobec powyższego, w ocenie tut. jednostki (powstałej na mocy uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 13.05.2008 r. Nr XXXVII/375/V/2008 w miejsce MOPR w Poznaniu, Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych) brak było podstaw prawnych do przekazania przez ZUS dokumentacji: - w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (wydaną przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) nakazującą - na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 25.11.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 z późn. zm.) - zwrot pracodawcy: M. P. kwoty w wys. 437,80 zł z tytułu nienależnie wypłaconych z jego winy zasiłków wychowawczych E. D.; - w sprawie zakończonej trzema ostatecznymi decyzjami nakazującymi - na podstawie art. 84 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – zwrot pracodawcy W. R. kwoty w wys. 2399,80 zł wraz z odsetkami z tytułu nienależnie wypłaconych z jego winy zasiłków wychowawczych S. R. , kwoty w wys. 2693,10 zł wraz z odsetkami z tytułu nienależnie wypłaconych z jego winy zasiłków wychowawczych M. P. oraz kwoty w wys. 2362,90 zł wraz z odsetkami z tytułu nienależnie wypłaconych z jego winy zasiłków wychowawczych A. D. ; - w sprawie zakończonej decyzją nakazującą - na podstawie art. 84 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - zwrot pracodawcy E. W. kwoty w wys. 3540,60 zł wraz z odsetkami z tytułu nienależnie wypłaconych z jej winy zasiłków wychowawczych K. K. Stronami postępowań zakończonych w/w decyzjami nie były osoby, które pobrały zasiłek wychowawczy, lecz płatnicy składek, a więc sami pracodawcy. Nie było zatem podstawy do przekazania przez ZUS Oddział w Poznaniu, z powołaniem się na § 2 w/w rozporządzenia, przedmiotowej dokumentacji Prezydentowi Miasta Poznania. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wydaniem decyzji w sprawach zwrotu nienależnie pobranych zasiłków wychowawczych przez E. D. , S. R. , M. P. , A. D. oraz K. K. Wskazane powyżej okoliczności wskazują, że w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym. Organ administracji rządowej - ZUS Oddział w Poznaniu nie uznał się bowiem za właściwy do prowadzenia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami zobowiązującymi pracodawców: M. P. , W. R. oraz E. W. do zwrotu nienależnie wypłaconych ich pracownicom zasiłków wychowawczych i w konsekwencji przekazał w/w sprawy na podstawie § 2 rozporządzenia z 20.04.2004 r. do MOPR w Poznaniu. Z kolei tut. jednostka uważa, jak wykazano wyżej, że ZUS nie był uprawniony do przekazania przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi na wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym we wskazanych poniżej sprawach jest Prezydent Miasta Poznania, reprezentowany przez Poznańskie Centrum Świadczeń. Jak wskazano w odpowiedzi na wniosek do dnia przekazania organowi właściwemu realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia, wszczynał postępowanie, którego celem było wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej obowiązek zwrotu świadczeń. Postępowanie to w przypadku w/w decyzji, wszczynane było na podstawie art. 37 ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989r., Nr 25, poz. 137 z późn. zm.). Postępowanie to wszczynane było w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - osoba, która pobrała nienależnie świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 6 powołanej ustawy - jeżeli pobranie nienależnych świadczeń zostało spowodowane przekazaniem Zakładowi przez zakład pracy lub inną jednostkę organizacyjną, właściwą w sprawach ubezpieczeń społecznych, nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość, obowiązek zwrotu tych świadczeń obciąża zakład pracy lub tę jednostkę. W zależności od tego kto spowodował pobranie nienależnych świadczeń, zobowiązanym w decyzji do zwrotu była: - osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, - zakład pracy lub inna jednostka organizacyjna. W przypadku, gdy świadczenie zostało nienależnie pobrane z winy zakładu pracy lub innej jednostki organizacyjnej, nie można było zobowiązać do zwrotu osoby pobierającej świadczenie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, celem ustawy było przekazanie całości zadań związanych z systemem świadczeń rodzinnych do jednostek samorządu, do organów właściwych. Celem powołanej ustawy było przekazanie całości zadań, a więc również zadań w zakresie nienależnie pobranych zasiłków wychowawczych. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było pozostawienie części tych zadań w podmiotach, które przed 1 maja 2004r. realizowały świadczenia rodzinne, to zapewne regulacja taka zostałaby zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skoro ustawodawca nie zawarł takiej regulacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych, to zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie można doszukiwać się takiej regulacji w akcie jakim jest rozporządzenie. Powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego rozporządzenie określało jedynie tryb przekazywania dokumentacji pomiędzy organami, oraz terminy w jakich ta dokumentacja miała być przekazywana. Jak wynika z wniosku Prezydenta Miasta Poznania z dnia 4 marca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał protokołem zdawczo - odbiorczym dokumentację w sprawach zakończonych decyzjami zobowiązującymi do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków wychowawczych M. P. i E. W. Powyższe decyzje wydane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organem właściwym do prowadzenia postępowania w przekazanych sprawach jest organ właściwy, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a zatem Prezydent Miasta Poznania. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu wskazał, że podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, jaka dotyczy nienależnie wypłaconych zasiłków wychowawczych, wynikają z regulacji ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) oraz rozporządzenia z 20.04.2004r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (t.j. Dz.U. z 2004, Nr 89. poz. 854). Organ zwrócił uwagę, że na podstawie powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone zostały regulacje, zgodnie z którymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do przekazania dokumentacji w sprawach, jakie dotyczyły nienależnie pobranych świadczeń (zasiłków rodzinnych, wychowawczych, pielęgnacyjnych). Zgodnie z zapisem, jaki wynika z przepisu art. 55 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie powołanej ustawy wprowadzało tryb przekazania dokumentacji w sprawach nienależnie pobranych świadczeń. Zasady wprowadzone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z 20.04.2004r. dotyczyły stanu faktycznego, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął postępowanie lub wydana została decyzja zobowiązująca do zwrotu świadczenia ( przepis par. 2 rozporządzenia). Zgodnie z zasadą wprowadzoną w rozporządzeniu wykonawczym, zastosowanie zasady przekazania dokumentacji w sprawie nienależnego świadczenia ( np. zasiłku wychowawczego) jest związane z faktami prowadzenia wcześniejszego postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (podjęcie postępowania przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) albo wydania decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia. Przekazanie dokumentacji w przedmiotowych sprawach zgodnie z przepisem rozporządzenia wykonawczego następowało w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. - organom administracji samorządowej ( wójtom, burmistrzowi, prezydentom miast). W stanie faktycznym, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję administracyjną orzekającą o zwrocie zasiłku wychowawczego ( wobec W. R. , decyzja z [...].04.1998) zastosowanie znalazły zasady, określone w ustawie z 25.11.1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (t.jedn. 1989, nr 25, po. 137). Zasadniczy obowiązek zwrotu nienależnych świadczeń wynikał z zapisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy Organ zwrócił uwagę, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej wobec zobowiązanego, W. R. , stanowiło rodzaj postępowania, którego dotyczą powołane regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992). Zatem, oznacza to, że przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął postępowanie administracyjne oraz wydał decyzję administracyjną. W konsekwencji powyższych faktów oraz zgodnie z zapisem ustawy oświadczeniach rodzinnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał dokumentację w sprawie zakończonej decyzją Zakładu do jednostki organizacyjnej organu administracji samorządowej. Wskazano, że zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadziły zasadę przekazania zadań w sprawach świadczeń, organom administracji samorządowej. W zakres zadań, jakie na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały przekazane weszły także zadania, dotyczące zwrotu świadczenia - zasiłku wychowawczego. Należy powołać także zapisy uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wskazano w nich na cel wprowadzenia nowych regulacji. Zgodnie z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, całość zadań w zakresie świadczeń rodzinnych została przekazana organom administracji samorządowej. Wskutek takiego określenia celu ustawy, należy przyjąć, że do właściwości organów administracji samorządowej, zostały przekazane wszystkie zadania z zakresu świadczeń rodzinnych, zatem także zagadnienia nienależnych świadczeń. Istotna jest uwaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera żadnego zapisu, zgodnie z którym z kompetencji organów administracji samorządowej, zostały wyłączone sprawy, dotyczące zwrotu nienależnych świadczeń. W podsumowaniu powyższych uwag, Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu, stwierdził, że na podstawie obowiązującej regulacji ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, właściwym do prowadzenia postępowania wobec zobowiązanego do zwrotu zasiłku wychowawczego W. R. jest Prezydent Miasta Poznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznanej sprawie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania (organem samorządowym) i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu oraz Zakładek Ubezpieczeń Społecznych Oddział II w Poznaniu (organ administracji rządowej), gdyż żaden z nich nie uznał swojej właściwości w ramach zadań zleconych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych kontrola prawidłowości przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych należy do organu uprawnionego do wydania decyzji. Na podstawie ust. 4 niniejszego artykułu, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. tryb przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych. Z § 2 rozporządzenia wynika, że jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wszczął postępowanie lub wydał decyzję w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, wobec osób pobierających przed dniem wejścia w życie ustawy zasiłek wychowawczy (pkt 3), to ma przekazać dokumentację dotyczącą tych spraw wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby, do dnia 30 czerwca 2004 r. Rozpatrywany spór dotyczy w gruncie rzeczy obowiązku przekazania dokumentacji spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami, wydanymi przez ZUS Oddział I i Oddział II w Poznaniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nakazującymi zwrot trzem pracodawcom (M. P. , E. W. / ZUS Oddział I w Poznaniu/, W. R. /ZUS Oddział II w Poznaniu/) nienależnie wypłaconych z ich winy zasiłków wychowawczych. Stronami tych postępowań nie były osoby, które pobrały zasiłek (E. D. , S.R., M. P. , A. D. , K. K. , lecz płatnicy składek, a więc sami pracodawcy. Nie było zatem podstawy do przekazania Prezydentowi Miasta Poznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział I i II w Poznaniu przedmiotowej dokumentacji, z powołaniem się na § 2 rozporządzenia. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wszczęciem postępowania lub wydaniem decyzji w sprawach zwrotu nienależnie pobranych zasiłków wychowawczych przez E. D. , S. R. , M. P. , A. D. i K. K. Dodatkowo należy wskazać, że pozostałe przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. również dotyczą przekazywania dokumentacji spraw nienależnie pobranych świadczeń przez osoby, które te świadczenia pobrały, a nie przez płatników składek. Z powyższego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uprawniony był do przekazania wyłącznie dokumentacji dotyczącej podmiotów określonych w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych jak i niniejsze rozporządzenie nie zawiera podstawy uprawniającej ZUS do przekazania organowi właściwemu dokumentacji spraw zakończonych decyzjami orzekającymi o obowiązku zwrotu zasiłków wychowawczych wydanych wobec płatników składek, a więc wobec pracodawców. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.