II OSK 1364/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 155/10 w sprawie ze skargi Zarządu Transportu Miejskiego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Zarządu Transportu Miejskiego w Warszawie kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego wraz z dojazdami i infrastrukturą W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. ustalającą lokalizację dla inwestycji, polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego "Park & Ride" wraz z dojazdami i infrastrukturą. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, nr 80, poz. 775 ze zm.), przewidują dwa rodzaje inwestycji, w zależności od ich celu i przeznaczenia: inwestycje celu publicznego, lokalizowane na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku- w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz inwestycje pozostałe. Tryby postępowania, poprzedzającego wydanie obu decyzji różnią się od siebie tak, że nie jest dopuszczalne stosowanie jednego z trybów w sytuacji, gdy z przepisów wynika obowiązek stosowania drugiego z nich. Zdaniem Kolegium, inwestycja, polegająca na budowie parkingu nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem jej wydanie powinno poprzedzić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zatem organ pierwszej instancji bezpodstawnie wydał decyzją ustalającą lokalizacje inwestycji celu publicznego, co skutkuje uchyleniem decyzji z dnia [...] września 2009 r. i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że jeżeli organ I instancji pominął w niniejszej sprawie współwłaścicieli lub współużytkowników nieruchomości gruntowych, sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji budowlanej, uchybienie to powinno zostać sanowane w toku ponownego procedowania w sprawie. Ponadto Kolegium zauważyło, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są właściwe do oceny celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że inwestycja, polegająca na budowie parkingu Park& Ride, jest inwestycją celu publicznego, wymienioną w art. 6 pkt 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jako budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis ten należy analizować łącznie z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wolą ustawodawcy każda budowa, dotycząca obiektów i urządzeń transportu publicznego, w szczególności parkingów strategicznych, musi być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Inwestycje, polegające na budowie systemu parkingów przesiadkowych "Park & Ride" tworzone są w celu odciążenia centrów miast od ruchu samochodów osobowych, zmniejszenia korków i skrócenia czasu przejazdów kierowców, co w sposób oczywisty służy ogółowi społeczeństwa. Poprawia się w ten sposób integrację komunikacji indywidualnej z komunikacją zbiorową. Stworzenie przesiadkowych węzłów komunikacyjnych umożliwia parkowanie pojazdów osób, dojeżdżających do parkingu i przesiadających się do środków komunikacji zbiorowej. W ten sposób ogranicza się emisję spalin i innych substancji szkodliwych w centrum miasta, a przez to stopień zagrożeń dla środowiska, co korzystnie wpływa na klimat aerosanitarny i akustyczny w centrum miasta. Parkingi "Park & Ride" nie mają charakteru parkingów komercyjnych i są dostępne nieodpłatnie wyłącznie dla użytkowników nadzorowanego przez ZTM systemu zbiorowej komunikacji publicznej, obejmującej metro, autobusy, tramwaje oraz podmiejską sieć połączeń kolejowych. Parkingi te są dostępne wyłącznie dla osób posiadających ważne bilety komunikacji miejskiej ZTM i czynne są wyłącznie w godzinach funkcjonowania komunikacji miejskiej. Cechy szczególne i uwarunkowania, związane z funkcjonowaniem parkingów "Park & Ride" jednoznacznie wskazują, że parkingi te stanowią niezbędny element systemu komunikacji publicznej oraz mają charakter i status urządzeń transportu publicznego, przewidziany w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 17 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Okoliczność, że budowa parkingu "Park & Ride" ma na celu ograniczenie transportu indywidualnego w aglomeracji warszawskiej oraz pozytywny wpływ tej inwestycji na poziom ochrony środowiska i życia mieszkańców nie prowadzi do przyjęcia, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycją celu publicznego będzie w szczególności budowa obiektów i urządzeń transportu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponad lokalnym. Do takich urządzeń czy obiektów zaliczyć można torowiska, przystanki tramwajowe czy kolejowe sieci trakcyjne, zajezdnie autobusowe i tramwajowe pętle, ale nie parkingi dla samochodów osobowych czy niewielkich dostawczych. Jakkolwiek parking systemu "Park & Ride" będzie miał znaczenie co najmniej lokalne, to nie wystarcza to do zaliczenia takiego parkingu do obiektów czy urządzeń transportu publicznego. Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 37/09, wskazał, że nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Regułą jest ustalanie warunków zabudowy, a w razie zaistnienia określonych okoliczności, jako wyjątek od reguły ustalana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie decyzji na tej podstawie nie jest możliwe, jeżeli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku naruszenia przepisu lub przepisów postępowania, przy czym konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji mogło mieć wpływ na wynik sprawy w sposób istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał jakiegokolwiek przepisu postępowania, który zostałby naruszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku rozpatrywania sprawy. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy inwestycja polegająca na budowie parkingu "Park & Ride" (parking przesiadkowy) jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Sąd pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku budowa tego typu parkingu mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, ponieważ stanowi realizację celu, określonego w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie ma podstaw do przyjęcia, że taka inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie jest prawidłowe. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że za inwestycję celu publicznego może być uznane takie zamierzenie, które prowadzi do realizacji celu publicznego, przy czym pojęcie celu publicznego nie jest dowolne, bowiem zostało określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że budowa parkingu "Park & Ride" prowadzi do realizacji jednego z celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celami publicznymi są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podkreślił, że stworzenie przesiadkowych węzłów komunikacyjnych umożliwia parkowanie pojazdów należących do osób, które korzystają ze środków komunikacji zbiorowej, w ten sposób ograniczając ruch w centrum miasta, emisję spalin i innych substancji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że parkingi typu "Park & Ride" są ściśle powiązane ze środkami transportu publicznego, będąc dostępne wyłącznie dla użytkowników nadzorowanego przez ZTM systemu komunikacji publicznej, tworzą spójny systemem transportu publicznego, umożliwiają jego prawidłowe funkcjonowanie oraz realizację funkcji jaki ten system ma spełniać. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że tego typu parkingów nie można zaliczyć do obiektów czy urządzeń transportu publicznego. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie może wpływać powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. i argumentacja w nim przytoczona, ponieważ dotyczy innej sytuacji faktycznej. Należy przy tym podkreślić, że nie każdy parking, będzie można zakwalifikować jako obiekt transportu publicznego. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są chybione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie wskazał te artykuły jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji należało wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że budowa parkingu "Park & Ride" nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. podlegała uchyleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.