I OSK 2098/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 457/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 457/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], odmawiającą zwrotu J. P. działek ew. nr [...], o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...] pochodzących z działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...] i ul. [...], nabytych na własność Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 24 listopada 1975 r. W uzasadnieniu wskazano, że wymieniona część nieruchomości wykorzystana została w ustawowym terminie na cele, na realizację których nastąpiło jej nabycie, a w szczególności pod budowę parkingu samochodowego dla mieszkańców zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Z ustaleń organu wynika, że cała nieruchomość o pow. [...], stanowiąca własność J. P., na podstawie aktu własności ziemi z dnia 22 kwietnia 1974 r. wydanego przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów, składająca się z działek ew. nr [...] i nr [...] o powierzchni łącznej [...] z obrębu [...] oraz działek ew. nr [...] i nr [...] o pow. łącznej [...]m2 z obrębu [...], nabyta została na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 24 listopada 1975 r. sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Wojewody Mazowieckiego działki ewid. nr [...] i nr [...] stanowią część nieruchomości nabytej powołanym aktem notarialnym na cele budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami. Plany realizacyjne osiedli przewidują nie tylko budowę domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli itp. oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, parkingowi innych urządzeń. Dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. Na przedmiotowych i kilku sąsiednich działkach zrealizowany został w 1981 r. parking samochodowy niezbędny dla obsługi mieszkańców osiedla. Następnie część wybudowanego i użytkowanego parkingu została zagospodarowana na parking strzeżony, zgodnie z życzeniami spółdzielców osiedla. W świetle przepisów art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro na przedmiotowej części nieruchomości zrealizowany został w terminie 6 lat cel, na jaki nastąpiło jej nabycie powołaną umową notarialną z dnia 24 listopada 1975 r. brak jest podstaw do uznania, że stała się ona zbędna na ten cel, a także do uznania, że ma w tym przypadku zastosowanie art. 136 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że aktualnie grunt powołanych wyżej działek stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy i znajduje się we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "I.". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że wniosek J. P. z 20 października 2000 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W szczególności w toku postępowania administracyjnego należało zatem ustalić, z uwagi na postanowienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...], będące częścią dawnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], zostały nabyte od J. P. aktem notarialnym z 24 listopada 1975 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż przed upływem terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w 1981 r., zrealizowano cel, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona - wykonano w oparciu o plan realizacyjny całej inwestycji także parking samochodowy stanowiący element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "U.". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego znajdują oparcie w zgromadzonych dowodach tj. : projekcie technicznym odwodnienia parkingu z 2 października 1978 r,, protokole nr [...] z 21 stycznia 1981 r. sporządzonym w celu uzgodnienia dokumentacji projektowej parkingu (odwodnienia terenu), notatce służbowej z 14 października 1981 r. i dokumentacji fotograficznej z lat 1976 i 1982. Organy obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla załatwiania sprawy i rozpatrzyły w wymagany sposób cały materiał dowody. Stanowisko organów zostało w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, iż wykonanie parkingu osiedlowego mogło nastąpić w ramach realizacji całej inwestycji - budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższe oznacza, iż zarzuty zawarte w skardze są chybione. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi nie podważyły w skuteczny sposób ustaleń i stanowiska przyjętego przez organy obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji I i II instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy naruszenie prawa materialnego uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w przypadku nieustalenia celu wywłaszczenia nie sposób ocenić czy ewentualne wykorzystanie nieruchomości jest zgodne z tym celem, zaś przy braku ustalenia czasokresu wykonania inwestycji po wywłaszczeniu nie można oceniać czy nastąpiło to w ustawowym terminie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie zgłoszonych do niej zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego, poprzez brak odzwierciedlenia w lakonicznym uzasadnieniu kontroli legalności tejże decyzji, tak by motywy rozstrzygnięcia były klarowne, a nie kończące się niedopowiedzeniami (brak analizy zarzutów skargi); - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga nie podważa słuszności kwestionowanej decyzji i oparcie analizy wyłącznie przez pryzmat przyjętych przez siebie kryteriów, gdy Sąd I instancji pomimo, iż nie jest związany zarzutami skargi zwolnił się całkowicie z ich analizy, uznając je za chybione, bez próby wskazania, na czym ich błędność polega, a nie odniósł się m. in. do zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, mocy dowodowej wypowiedzi ustnych przedstawicieli SMB I. i Urzędu m. st. Warszawy w trakcie rozprawy administracyjnej, czy też charakteru parkingu (strzeżony czy też nie); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest analizowanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bez uprzedniego rzeczywistego ustalenia, co było celem wywłaszczenia, a nie opieranie się na gołosłownych, nie popartych materiałem dowodowym, wypowiedziach przedstawicieli SMB I. oraz na przemilczeniach Urzędu m. st. Warszawy; - art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez analizowanie terminu realizacji celu wywłaszczenia, ujętego w ustawowej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie tylko bez uprzedniego ustalenia okoliczności, ale także bez wyjaśnienia zarzutów skargi kwestionujących czas zrealizowania parkingu samochodowego; - pominięcie przy analizie terminu realizacji ewentualnego celu wywłaszczenia przywołanych w skardze ówcześnie obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego i prawa budowlanego oraz ich wpływu na zakres wydawanych w toku realizacji osiedla mieszkaniowego orzeczeń administracyjnych; - pominięcie przy analizie sposobu wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości zarówno faktu innego jej wykorzystania niż powołany w umowie wywłaszczeniowej, a także tymczasowości wykonanego wykorzystania, która nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - pominięcie przy rozpatrywaniu skargi analizy przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz faktu uzyskania przez SMB I. w 2010 r. decyzji lokalizacyjnej odnośnie wykonania m. in. na działkach [...] i [...] zabudowy mieszkaniowej, która czyniłaby zgodność z celem wywłaszczenia po 35 latach od jego dokonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, W myśl art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd I instancji. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał precyzyjnie jednostki redakcyjnej § 2 tego przepisu co uniemożliwia odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tego zarzutu. Artykuł 1 § 2 P.p.s.a. jest przepisem ustrojowym i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a jest także niezasadny. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, zaś uzasadnienie wyroku, choć nieobszerne jest pod względem merytorycznym prawidłowe, gdyż odnosi się do wszystkich aspektów istotnych dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zasadnie Sąd I Instancji uznał, że bark decyzji zatwierdzającej projekt budowy parkingu na spornych działkach nie ma znaczenia przy ocenie przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości bowiem w sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego i przepisy o planowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie stwierdzić należy, że zarzut ten nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei, konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Działki o numerach ewidencyjnych [...] i nr [...] stanowią część nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia 24 listopada 1975 r. sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami. Realizacyjne osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, placów zabaw dla dzieci oraz parkingów. Zasadniczym elementem sporu pozostaje zatem okoliczność, czy fakt zrealizowania celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, jak zakłada skarżący kasacyjnie, oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie niniejszym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia (czy to w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 645 ze zm.) i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy wynika niezbicie, że na działce objętej wnioskiem o zwrot funkcjonuje parking. Skoro zaś cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości -gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie kreśliła zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Przepis art. 69 ust. 1 tego aktu stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a osoby wówczas uprawnione do zwrotu nie skorzystały z przysługujących im uprawnień określonych w art. 34 tej ustawy i nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem parkingu, który według znajdujących się w aktach sprawy dokumentów powstał w latach 1981-1982. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06). Nie można w tej sytuacji twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności - nieruchomość, która nie była zbędna przed 1 stycznia 1998 r., bowiem wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia, stała się automatycznie zbędna z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 137 ust. 1) a więc od momentu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a roszczenie byłego właściciela o zwrot stało się aktualne tylko z tego powodu. Mając zatem powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.