IV SA/Po 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz D.P. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.P. pismem z dnia 23 listopada 2007r. zwróciła się do Burmistrza K. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...].10.2007r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy działki Nr [...] w miejscowości S. ul. O. [...] dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnię), gdyż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowej decyzji. Wraz z powyższym wnioskiem o wznowienie postępowania wpłynął wniosek D.P. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy działki Nr [...] w miejscowości S. ul. O. [...]. Następnie Burmistrz K. decyzją z dnia [...].02.2008r. nr [...] działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wznowieniowego nie stwierdzono, aby nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię. Wskazano również na fakt, iż planowana inwestycja ma być realizowana w obrysie istniejących murów zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi. Mając powyższe na uwadze i uwzględniając fakt, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie wiejskim, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, Burmistrz K. stwierdził, że D.P. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania D.P., decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na fakt, iż skoro postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez stronę, to brak podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Wskazano również, że właścicielom nieruchomości sąsiedniej z mocy prawa przysługuje status strony, jeżeli inwestycja może negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Burmistrz K. zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. W dniu 12 października 2009r. pełnomocnik D.P. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania, w związku z czym Burmistrz K. uwzględniając fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu ostatecznej decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, postanowieniem z [...] listopada 2009r. podjął zawieszone postępowanie, a następstwie w dniu [...] stycznia 2010r. wydal decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 151 §2 w zw. z art. 146 §2 kpa stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] października 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu D.P. jako strony tego postępowania. Burmistrz K. uznał jednak, iż w wyniku wznowienia postępowania zmuszony byłby wydać decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej. D.P., reprezentowana przez J.K., wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 – 10, art. 12, art. 80, art. 107 §1, art. 149 §2, art. 151 §1 pkt 2 i §2 w zw. z art. 146 §2 kpa. W odwołaniu wskazano, iż organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa, a wydał decyzję, w której rozstrzygał co do istoty sprawy przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 kpa, która jest podstawą do wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony. Skarżąca zarzuciła organowi, iż ten nie przeprowadził i nie ponowił żadnej czynności z udziałem strony. Organ I instancji nie wykazał również w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, że wadliwości procesowe określone w art. 145 §1 pkt 4 i 5, nie wpłynęły na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Ponadto skarżąca stwierdziła, że treść rozstrzygnięcia wydanego w trybie wznowienia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Tymczasem w decyzji ostatecznej nie ma wzmianki o ograniczeniu obsady zwierząt do 40 DJP, co zdaniem skarżącej oznacza, że produkcja zwierzęca może się odbywać bez żadnych ograniczeń. Skarżąca w odwołaniu wskazała również, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2007r. Nr [...] posiada istotne wady materialne, które we wznowionym postępowaniu organ całkowicie pominął. W załączeniu skarżący przesłał kopię skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 834/08 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...].10.2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski - chlewnię na działce nr [...] w S., czyniąc ja integralną częścią odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością , na której ma być realizowany obiekt budowlany, jest źródłem interesu prawnego, co uzasadnia przyznanie właścicielowi tejże nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro D.P. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2007r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. O. w S., to zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu II instancji Burmistrz K. w kwestionowanej decyzji powołał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa i w sposób wyraźny stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności, z powodu których mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Na gruncie ustawy dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.z 2003r. nr 80, poz.717ze zm.) wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli wskazany teren spełnia w sposób łączny przesłanki, określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5. Ponownie przeprowadzona analiza wykazała kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzić zatem należy, że warunki zabudowy ustalone dla omawianej inwestycji w decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2007r. nie naruszają obowiązujących w tej mierze przepisów. W obowiązującym stanie prawnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być bowiem jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Dodatkowe ustalenie organu, że po zrealizowaniu inwestycji obsada zwierząt w całym gospodarstwie rolnym J. i E.P. nie przekroczy 40 DJP potwierdza również, iż inwestycja nie będzie stwarzała uciążliwości dla otoczenia ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. D.P., reprezentowana przez radcę prawnego G.W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...] zł. (wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł., koszty sądowe – koszty wpisu [...] zł. i koszty udzielonego pełnomocnictwa [...] zł.). Zdaniem wnoszącego skargę, organy naruszyły art. 7 – 8, art. 107 §1 i §3 oraz art. 138 §1 pkt 1 i 2 kpa. Skarżący w skardze podtrzymał zarzuty podnoszone w odwołaniu. Ponadto integralną częścią skargi uczyniono zarzuty dotyczące wad materialnych decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, do których organ się nie odniósł, a które podnoszone były w trakcie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...].10.2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji Nr [...], w której działając na podstawie art. 151 §2 w zw. z art. 146 §2 kpa Burmistrz K. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] października 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i odmówił uchylenia tej decyzji, przy uwzględnieniu występującego w sprawie zbiegu wszczętych przez skarżącą jednocześnie postępowań administracyjnych w sprawie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi jednak nie o ich merytoryczną ocenę, a o tryb ich podjęcia. Sąd stwierdził bowiem wady procesowoprawne zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wszczęła jednocześnie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza K. z dnia [...].10.2007r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, co w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne, gdyż podstawy do złożenia tych wniosków różnią się. W związku z powyższym wskazać należy, iż przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie regulują skutków prawnych zbiegu trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Z istoty obu trybów nadzwyczajnych wynikają jednak określone relacje między postępowaniami: wznowieniowym i ws. stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że pomimo tożsamości przedmiotu tych dwóch postępowań (weryfikacja decyzji), uruchomienie tych trybów ma odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji. Tryb stwierdzenia nieważności nie ogranicza się bowiem do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych. Natomiast tryb wznowienia postępowania zapewnia możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała zaskarżona decyzja. Efektem wznowienia może być zatem wydanie nowej decyzji, a więc przerwanie wywoływania skutków prawnych przez poprzednią decyzję. Powyższa odmienność następstw prawnych zastosowania tych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego uzasadnia danie pierwszeństwa postępowaniu w trybie stwierdza nieważności. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, co w efekcie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006r. s. 632). Wobec powyższego, w doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ winien zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, do czasu ostatecznego załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności. A to dlatego, że następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. (B. Adamiak, j. w.). W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez organ II instancji decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza automatycznie zaistnienie przesłanki do podjęcia postępowania w sprawie wznowienia. Stronie przysługuje bowiem prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zatem, przedwczesne jest orzekanie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania, w sytuacji wniesienia do sądu skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, do czasu wydania przez sąd prawomocnego wyroku w sprawie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracyjne podjęły postępowanie w sprawie wznowienia postępowania po wniesieniu przez skarżącą skargi na decyzję w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności. Ponadto stwierdzić należy, że decyzje organów administracyjnych I i II instancji wydane zostały po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 9 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 834/08 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...].10.2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski - chlewnię na działce nr [...] w S. Powyższy wyrok nie jest rozstrzygnięciem prawomocnym, gdyż skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy uwzględnieniu wpływu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzić należy, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie podjęły zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy przedwcześnie, tj. nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie nie zaistniały jeszcze przesłanki do podjęcia postępowania. Jak już podnoszono, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, skutkujące jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, oznaczać będzie bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie odniósł się do wskazanych w skardze zarzutów dotyczących wad o charakterze procesowym zaskarżonych decyzji, jak i zarzutów dotyczących wad materialnoprawnych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji rozważy w konkretnej sytuacji, tj. w zależności od stanu sprawy zawisłej w NSA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, czy zachodzą warunki do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania; działając zgodnie z odnośnymi przepisami kpa i uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów w wysokości [...] zł. stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego, oczywistym jest zasadność przyznania skarżącej zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku wynoszący [...] zł. oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. Odnosząc się do wniosku dotyczącego zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, stwierdzić należy, że zasady ustalania wysokości zwrotu niezbędnych kosztów postępowania uregulowane są w art. 205 ppsa, który w § 2 przewiduje, iż do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Stosownie do treści art. 205 § 3 ppsa, zawierającego delegację do stosowania odrębnych przepisów w zakresie ustalania wysokości przysługujących należności stronie, do określania stawek opłat za czynności radców prawnych reprezentujących stronę stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zgodnie z treścią § 2 cytowanego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w cytowanym powyżej przepisie, stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 - 4, przy czym opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż nakład pracy radcy prawnego, obecność na rozprawie jak i rodzaj oraz stopień zawiłości sprawy uzasadnia, w ocenie Sądu, przyznanie wynagrodzenia w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej określonej w §14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia. Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa orzekł więc jak pkt 2 sentencji wyroku. jh